Economie et Politique - Revue marxiste d'économie

Les trois Fonctions publiques demeurent le coeur de cible des réformes gouvernementales et des attaques patronales depuis plus de 30 ans. Néanmoins, les transformations institutionnelles engagées dans l’ensemble de la Fonction publique depuis 10 ans semblent opérer un saut qualitatif régressif supplémentaire où les régressions entamées dans chaque Fonction publique alimente les autres.

Le statut des fonctionnaires créé en 1946 pour le périmètre de l’État est issu après débats contradictoires du programme du CNR. En 1959, une des premières attaques, la loi devient un texte d’Ordonnance, mais dans le contexte, les mesures essentielles contenues dans la loi de 46 sont maintenues.

Par la suite la Fonction publique et le statut de ses agents subiront de nombreuses attaques venant du patronat et des forces libérales tout comme la Sécurité sociale dont nous commémorons le 70^e anniversaire.

Lors de l’élection de François Mitterrand et sous la responsabilité du ministre communiste Anicet Le Pors se met en place (82-84) un statut des fonctionnaires regroupant sous le même titre I, l’ensemble des fonctionnaires État, Territoriale, Hospitalière respectivement dénommées pour les parties spécifiques titres II, III et IV.

À partir de ce statut était prévu un plan de titularisation pluriannuel. Ce plan qui permettra la titularisation de milliers de « non-titulaires » jusqu’en 87 verra à son issue une nouvelle montée de la précarisation dans la fonction publique car les politiques des années 88 et suivantes ne poursuivent pas le choix de la priorité à la fonctionnarisation comme le seul droit commun de l’emploi pour la Fonction publique.

Les quelques mesures de titularisation depuis ce plan de 82 n’endiguent pas le développement des CDI/CDD parmi les 5,2 millions d’agents publics que le langage courant s’accorde à appeler « fonctionnaires » dans une magnifique globalisation qui masque les spécificités de statuts, de qualifications et la part de précarité liées soit au non-titulariat soit aux bas salaires ou bien aux deux aspects en concomitance.

Avant et après 82, date de création d’un statut de tous les fonctionnaires, les attaques contre l’emploi public sont nombreuses. Le discours est invariable, coût trop élevé des fonctionnaires et des missions publiques. Le résultat se traduit par des effectifs insuffisants, des missions abandonnées et déjà la concurrence avec le privé…

En revanche on peut dater l’attaque globale, frontale et durable contre l’ensemble des missions publiques par l’acte politique de la « révision générale des politiques publiques » [RGPP] dans la Fonction publique d’État lancée en 2007 par N. Sarkozy à laquelle, à la même période, il faut relier la théorie du « non remplacement d’un fonctionnaire sur deux » en cas de départ en retraite.

Ici, on ne s’emploie pas seulement « à économiser » sur le fonctionnement quitte à remettre en cause les missions initiales… on dégraisse en s’attaquant aux effectifs, aux agents, on restructure… Les « gestions prévisionnelles des emplois, des effectifs et des compétences » [GPEEC] plutôt techniques à leurs débuts font place à une politique cohérente et globale de DRH reliant restructuration profonde et discours d’intégration aux objectifs. Cette démarche globale, par l’intermédiaire de lois et règlements, met en place ou poursuit la décentralisation, l’autonomie des établissements. Elle transforme et remodélise les trois versants de la Fonction publique.

Cette démarche s’appuiera au niveau de l’État sur la LOLF (promulguée en 2001) au niveau de l’exécution des budgets.

à son arrivée à l’Elysée François Hollande nomme Marylise Lebranchu ministre de la Décentralisation et de la Fonction publique qui inscrit dans le paysage des réformes la « modernisation de l’action publique » [MAP] (cf. Ecopo 698-699 30-09-12)) pour tenter sans succès de convaincre les personnels et la population que la démarche de dépeçage des missions publiques serait stoppée. Or, depuis la crise de 2007/2008 et par la suite la montée des dettes publiques la bataille idéologique allait prendre une autre tournure. En effet, le remboursement de la charge de dette pour l’État représentait une somme sensiblement équivalente au budget de l’éducation nationale.

Mais au lieu de poser la question sur l’origine de la dette, sa constitution, sur le rôle possible des banques centrales dans le financement public, ici en l’occurrence la BCE, le bouc émissaire fut tout trouvé, le fonctionnaire, la Fonction publique. Ainsi la réponse du gouvernement fut réduction de la dépense publique et objectif de suppression du déficit budgétaire.

Par ailleurs, l’État se désengageait de ses missions depuis les lois de décentralisation de 1982. La décentralisation, les lieux de pouvoir par transfert de compétence sont l’objet d’un débat continué qui dans tous les cas ne peut se résoudre sans le financement permettant investissement, innovation et paiement de la masse salariale.

Depuis 82, les dépenses des collectivités territoriales sont en augmentation constante, en raison de nouvelles compétences que l’État transfère et de divers nouveaux besoins allant des conséquences de l’augmentation de la pauvreté et du chômage dans certaines régions à des évolutions de société. On est ainsi passé hors groupements de communes de 56,4 Mds d’€ en 1982 à 195 Mds en 2012 (et 225,9 Mds groupements de communes inclus).

Cette fuite en avant percute en premier lieu les collectivités territoriales qui ont le plus de missions à assumer et le moins de moyens.

Ainsi les inégalités de territoires et de populations, au lieu d’être résolues par des mesures spécifiques, s’aggravent au lieu de s’atténuer.

Ainsi, avec la nouvelle organisation territoriale des services publics (mesures déjà en place ou en cours d’installation) les collectivités territoriales sont au bord de l’implosion comme en témoignent les déclarations et actions en cours pour inverser les choix néfastes, actions des populations et des élus pour les budgets, mais aussi dans un même élan actions pour le maintien de réseaux publics, train, gares, postes…, actions plus globales comme la manifestation de Guéret. Les élus ainsi qu’une majorité du mouvement syndical du secteur dénoncent la montée en puissance des métropoles (loi MAPTAM du 27 janvier 2014), la création des 7 grandes régions, loi du 17 janvier 2015, et la loi NOTRe.

La chute des investissements des collectivités territoriales était de 9,8 % en 2014. La baisse totale des dotations aux collectivités territoriales pourrait atteindre 11 Mds sur 3 ans.

Si cette baisse était entériné d’ici 2017 l’investissement public pourrait en conséquence reculer de 25 % à 30 % avec bien entendu des répercussions négatives sur les populations et y compris sur les entreprises.

Tout cela s’inscrit dans une baisse programmée de la dépense publique de 18 Mds pour l’État et ses opérateurs dans un plan pluriannuel déjà actée par le pouvoir.

L’étude très détaillée de J.L. Gibelin dans un précédent numéro de cette revue (728-729 avril 2015) sur la loi santé et l’ensemble de la situation de notre système de santé montre l’extrême gravité de la situation et les dégradations encore à prévoir si les luttes n’inversent pas les choix en cours.

Des mesures qui bouleversent l’organisation du système de santé et remettent en cause le statut des agents dans le versant Fonction publique hospitalière, ceci en termes de mobilité contrainte pour ne citer qu’un acspect…

Un exemple seulement. Le groupe privé « Ramsay Générale de Santé » compte115 hôpitaux et cliniques (5 200 médecins, 22 000 salariés) dont 42 en Île-de-France (plus que l’AP-HP). Et tout cela de se conjuguer avec les restrictions budgétaires du secteur hôpital et aussi les pertes annoncées de 10 000 médecins libéraux d’ici 5 ans.

Au niveau de l’État nous en sommes à l’acte II de la REATE (réforme de l’administration territoriale de l’État). Cette réforme initiée sous le quinquennat Sarkozy prévoyait « l’affirmation de l’échelon régional, le renforcement du pouvoir des préfets, la réduction du nombre de services déconcentrés, le but étant de constituer des directions régionales unifiées. »

Le gouvernement via la DGAFP, « direction générale de l’administration de la fonction publique », le ministère de l’Intérieur et ministère de la Fonction publique, a enclenché un processus par étapes pour remodeler l’ensemble des 3 versants de la Fonction publique.

Les lois se suivent. Elles provoquent par vagues successives les restrictions des moyens des services de l’État, des collectivités territoriales et du secteur santé.

On peut à juste titre craindre pour le statut des fonctionnaires. Et les organisations syndicales ont raison de se battre pour son maintien, son amélioration et des garanties fortes.

Mais il ne faut pas se voiler la face. Les forces politiques rétrogrades n’ont pas forcément besoin d’un statut des fonctionnaires réécrit à leur botte pour dégraisser le service public. Le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux se fait sans sollicitation du statut de même que la suppression de services entiers.

En effet, d’une part 900 000 agents sur 5,2 millions sont non titulaires, en CDD/CDI et désignés comme la première variable d’ajustement de l’emploi. D’autre part le fonctionnaire est titulaire de son grade et non de son emploi et ne peut donc pas au nom du statut rester affecté dans un service supprimé ce qui au demeurant serait absurde. Et s’il le faut précisons : contrairement à ce que prétendent les forces réactionnaires, dans l’histoire des luttes, les fonctionnaires se sont toujours battus pour le maintien et le développement des missions qu’ils jugeaient utiles et indispensables et non pour des privilèges d’emploi à vie.

Depuis des années les directions ministérielles agissent sans relâche pour « harmoniser » les corps et cadres d’emplois des fonctionnaires et permettre plus de « fluidité » et de mobilité des agents.

S’il s’agit de favoriser la mobilité sur la base du volontariat et en lien avec des améliorations de carrière nous ne pouvons que souscrire. Ce serait aller pour le secteur fonction publique dans le sens d’une « sécurité d’emploi et de formation » que nous revendiquons avec force pour l’ensemble du monde du travail.

Mais avec la REATE, « réorganisation de l’administration territoriale de l’État » notamment, on voit bien le choix opéré de gestion horizontale sur le territoire. Cela permet pour le pouvoir une réponse aux besoins d’emplois incontournables par redéploiements incessants au lieu d’une identification partout des besoins existants et à créer. Tout cela pourrait se faire au détriment du respect des qualifications des agents.

M. Lebranchu ministre de la Décentralisation et de la Fonction publique entend « engager le renforcement des dimensions managériales au sein de la Fonction publique de l’État et instaurer de nouvelles pratiques car les cadres sont confrontés à la difficulté de conduire le changement dans un contexte de tensions sur les ressources » (citation 10 juin 2015). Pour cela la ministre entend « s’appuyer sur le comité DRH publics/privés » réactivé en mars dernier pour « comparer avec les pratiques managériales en vigueur dans le privé et en s’appuyant sur le rapport Pêcheur de 2013 ».

Traduire « tensions sur les ressources » par « profond malaise, mécontentement des personnels et revendications luttes en progression ».

Effectivement au-delà des expressions technocratiques la réalité est incontournable. Les agents publics subissent dégradation des conditions de travail, perte de pouvoir d’achat, non reconnaissance des qualifications et pression culpabilisation à l’avancement et la carrière.

Les agents de la Fonction publique subissent une politique dite de « modération salariale » depuis 33 ans – désindexation de 1982 – avec accentuation en 2000 et blocage de la valeur du point d’indice en 2010. La CGT calcule une perte de pouvoir d’achat de la valeur du point d’indice de 14,76 % entre 2000 et mai 2015 par rapport à l’indice des prix à la consommation hors tabac [IPC]¹.

L’accès à la fonction publique se faisant par concours le diplôme réel des admis est de plus en plus supérieur au diplôme requis de 2, 3 niveaux ou plus. Exemple : des candidats se présentent à des concours avec le master (Bac+5) alors que le concours exige le bac.

L’évolution des métiers et la prise en compte des technologies de l’information et de la communication [TIC] n’a pas ou presque pas été prise en compte dans les grilles de classification.

La ministre avait entamé une négociation « parcours professionnels, carrières, rémunérations » [PPCR]. Les tassements des grilles vers le Smic avaient atteint des limites historiques insupportables autant pour les premiers niveaux avec pouvoir d’achat et carrière très limités que pour les catégories plus qualifiées (Bac, Bac+3, +5) démarrant toutes leurs carrières sensiblement au SMIC.

La dernière tentative de la ministre d’aboutir à un accord sur « qualité de vie au travail » [QVT] avait échoué. (CGT/FO/FSU/SOL étaient contre et représentaient plus de 50 %).

La ministre a joué le chantage à la signature pour son projet PPCR en annonçant, en cas d’accord majoritaire, l’élimination des syndicats non signataires du processus de suivi.

Et il aura fallu des interventions syndicales pour que le protocole fasse référence à une promesse d’augmentation de la valeur du point d’indice en 2016 !

Face à cette situation extrêmement dégradée pour les carrières des personnels et dans un contexte peu propice à un dialogue social de qualité, le protocole a été rejeté à quelque 51 %. (CGT, Solidaires, FO contre et CFDT, UNSA, FSU, CFTC, CGC, FAFP, FGAF pour).

Dès le lendemain de la dernière prise de position des syndicats, le Premier ministre annonçait que l’accord minoritaire « s’appliquerait », faisant fi des nouveaux textes en matière d’application d’un d’accord dans la Fonction publique, s’illustrant ainsi dans le non-respect des règles du dialogue social et finalement montrant le mauvais exemple.

Une véritable refonte des grilles reste plus que jamais nécessaire. De même qu’il faut plus de facilités de carrières et de débouchés pour toutes les catégories et ceci sans confusion avec la flexibilité.

Certes, on ne peut faire l’amalgame entre une grille indiciaire avec indice de début, de fin, durée de carrière et débouchés éventuels sur une autre grille et le pouvoir d’achat du point d’indice. Mais nous retiendrons cependant qu’aucune des propositions à l’horizon du processus proposé avec effectivité progressive jusqu’en 2018 et 2020 ne compensera la simple perte de pouvoir d’achat calculée depuis 2000². Plus personne n’ose chiffrer les pertes abyssales de pouvoir d’achat en référence à 1982.

La manifestation du 13 juin 2015 à Guéret a permis l’expression large du besoin de service public sur tout le territoire, du besoin de construction collective et de solidarité. La convergence vers un lieu symbolique de désertification et l’éventail d’opinion des signataires de l’appel est un aspect intéressant dans la construction des luttes et des revendications. La diversité des besoins sur l’ensemble du territoire est réelle.

De tous côtés monte une condamnation des politiques qui nous ont amené aux manques dramatiques que nous connaissons et vivons en éducation, santé, social, transports, logement… Dans le même temps ces politiques ont apporté une destructuration du lien social et tout un discours brouillé entre service rendu, service vendu, besoins sociaux de nature collective et droits individuels.

Au-delà des nuances d’approche sur le besoin de service public et de fonction publique le constat dans notre pays est sans appel : quel que soit le mode de gestion des services publics existants et quel que soit le versant de la Fonction publique, État, Territoriale ou Hospitalière, tous sont inscrits sans nuance par le pouvoir dans une politique d’austérité pour le peuple concerné, une politique dont la ligne visible est la réduction de la dépense publique. Et bien entendu, même si ce n’est pas l’objet du développement qui suit, précisons que ce constat s’applique aux pays européens avec en exergue le conflit qui oppose la Grèce.

Chacun parmi les forces progressistes s’accorde à vouloir construire des services publics améliorés pour satisfaire les besoins existants et pour répondre à de nouveaux besoins, la Fonction publique, la puissance publique, devant occuper une grande place dans un nouveau projet de société.

Au niveau de l’État, les déconcentrations en cours [Reate] sont toujours placées sous contrôle des préfets qui pourront « moduler » l’organisation des services.

Au niveau CT ou des établissements autonomes c’est au travers du financement que s’opère une nouvelle prégnance de l’État.

Les lois et règlements successifs en matière de réorganisation territoriale, le développement de groupements à compétence spécialisée au détriment des collectivités territoriales à compétence générale sont autant de limitations aux choix que les élus et citoyens auraient pu opérer et que l’arme budgétaire vient renforcer d’une façon implacable.

Il se dessine ainsi les prémisses d’un paradigme où la gouvernance locale pourrait prendre le pas sur la politique de plein exercice en responsabilité de ses propres choix décisionnels et de ses moyens, un système dans lequel « l’État stratège » garderait tous ses pouvoirs alors que ceux-ci seraient en apparence délégués à des entités territoriales ayant pieds et poings liés.

Pour l’instant, le mouvement de protestation se focalise très justement sur l’urgence de l’étranglement financier des collectivités territoriales. En premier lieu sur la baisse des dotations de l’État.

Or, la réponse ne peut pas se décliner « à budget fermé de l’État » puisque la Fonction publique de l’État est déjà sous la coupe des choix austéritaires (moyens de services, investissements et, comme pour tous les autres agents et fonctionnaires, limitation des salaires donc de la masse salariale).

Il est évident qu’il est nécessaire d’amplifier les débats et les luttes coordonnées dans les trois versants de la Fonction publique et y compris en lien avec les personnels d’autres secteurs publics et les populations pour plus de dépenses publiques.

Nous sommes dans un affrontement idéologique pour lequel il faut d’abord convaincre les agents et les populations qu’il est possible de dépenser plus pour la Fonction publique, et ceci en lien avec d’autres modes de financement.

Le combat anti-austérité nécessaire ne peut s’accomoder de l’« à-peu-près » en matière de propositions. Et en cela, il apparaît incontournable que le PCF prenne toute sa place dans les luttes, pour aider à leur amplification et surtout pour faire connaître et donner de la crédibilité aux perspectives transformatrices que nous avançons.

La démocratie et la culture du débat font partie de cette construction à l’image des débats à l’écoute des citoyens déjà lancés dans des régions par le PCF pour la campagne des régionales.

Dans ces conditions il y a une impérieuse nécessité de conjuguer la protestation pour des moyens publics avec deux des chantiers prioritaires du texte de projet que le PCF a mis en débat : « la France en commun »³.

1^er chantier : une réforme de justice fiscale comprenant

– une refonte de l’impôt sur le revenu ;

– une réforme de l’impôt de solidarité sur la fortune ;

– une taxe européenne sur les transactions financières ;

– un renforcement de la fiscalité sur le capital ;

– un arrêt et une révision des exonérations des cotisations sociales patronales et des crédits d’impôt.

Mais toutes les mesures de justice, contre les fraudes, les détournements et les exonérations patronales éhontées et sans efficacité ne sauraient suffirent sans la mise en œuvre du 2^e chantier.

2^e chantier : la création d’un fonds de développement européen écologique et social

Ce fonds achèterait les titres publics des états nationaux servant à financer des dépenses publiques nouvelles, pour répondre aux besoins actuels et pour de nouveaux besoins. Ce fonds serait financé par la Banque centrale européenne ou, pour respecter la lettre des traités actuels et lever les oppositions juridiques, par l’intermédiaire de la Banque européenne d’investissement. zzz

 

1. Cette évaluation est faite sur le salaire brut et ne tient pas compte de la ponction supplémentaire cotisation retraite de 1,69% entre 2010 et 2015 et portée à 3,25% en 2020.

2. Perte mensuelle sur salaire brut : 233 € premier niveau, 369€ fin carrière catégorie B, 514 € fin carrière professeur de LP, 813 € fin de carrière administrateur civil.

3. Texte rendu public le 20 juin 2015 et mis en débat pour « une convention nationale de projet » prévue au printemps 2016.