Euro 2002 : l’enjeu politique

Entre juillet 2001 et février 2002, tous les comptes bancaires, puis tous les billets libellés en francs seront remplacés par des instruments de paiement en euros. On peut penser que les dimensions politiques de cet événement seront considérables. C’est par exemple l’avis du politologue Jérôme Jaffré, qui lançait un véritable cri d’alarme à la « une » du Monde, le 28 janvier : « La France présente la particularité de faire coïncider le changement de monnaie et la campagne présidentielle et législative, ce qui fera de l’euro non seulement un enjeu économique et de vie quotidienne mais aussi un enjeu politique. Or l’opinion publique française, longtemps bien disposée, est de plus en plus réticente à la monnaie unique... La montée des sentiments anti-euro dans une opinion publique mal préparée et traumatisée pourrait bouleverser la donne électorale ».

Pourquoi l’opinion publique est-elle de plus en plus réticente au passage à l’euro, au point que les opinions défavorables à la monnaie unique l’emportent désormais, dans certaines enquêtes, sur les opinions favorables (1). Pourquoi devrait-elle en être « traumatisée » ? Pour répondre à ces questions, il faut prendre en compte la dimension essentiellement politique de tout ce qui touche à la monnaie.

Qu’entend-on par « passage à l’euro » ?

Les opérations qui vont se dérouler dans les douze mois à venir ne sont que la dernière étape d’un processus commencé en 1988, lorsque François Mitterrand et Helmut Kohl décidèrent que la coopération monétaire en Europe prendrait la forme d’une monnaie unique (et non d’une monnaie commune venant compléter les monnaies nationales, comme le souhaitaient alors la plupart des experts).

Politiquement, la décision fut scellée par la ratification du traité de Maastricht en octobre 1992. Econo-miquement, l’euro a vu le jour le premier janvier 1999 : il y a une seule politique monétaire pour douze pays (2), décidée par le Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne, tous les titres financiers (actions, obligations, bons du Trésor... et tous les « produits dérivés » qui accompagnent les transactions sur ces instruments) sont libellés en euros et constituent un marché unifié, avec un taux d’intérêt unique sur toutes les échéances (3), il n’y a plus de marché des changes pour le franc, le mark

ou l’escudo portugais : juridiquement, toutes ces monnaies sont, depuis le 1^er janvier 1999, devenues de simples « subdivisions non décimales de l’euro », comme le centime était une subdivision décimale du franc. Le paradoxe – sans précédent dans l’histoire – est que cette réalité économique n’est pas directement perceptible dans la vie quotidienne (4). Il reste à remplacer les billets portant une dénomination en francs qui circulent aujourd’hui par des billets européens, et à réaliser la même conversion sur les sommes que les entreprises non financières et les particuliers ont déposées sur des comptes tenus par les établissements de crédit. Le calendrier suivant a été adopté en France pour cette opération (5) :

Premier semestre 2001 : une proportion importante d'entreprises (y compris les petites et moyennes entreprises) devraient avoir basculé à l'euro, c'est-à-dire être à même de tenir leur comptabilité en euros, d'effectuer et de recevoir des règlements en euros.
Juillet-octobre 2001 : les banques convertissent à l'euro la totalité de leurs relations avec la clientèle de particuliers et d'entreprises (comptes, chéquiers, prêts,...) en veillant à la bonne information préalable de celle-ci.
15 décembre 2001 : les particuliers peuvent acheter par avance des pièces en euros sous forme de « sachets premiers euros » composés d'un échantillon de pièces en euros.
1^er janvier 2002 : mise en circulation des billets et des pièces en euros. A compter de cette date, utilisation exclusive de l'euro dans les opérations scripturales (chèques, virements, cartes bancaires, etc.).
Entre le 1^er janvier 2002 et le 17 février 2002, il est prévu une courtepériode de double circulation des billets et pièces en euros et en francs. Dès le début de cette période, commence le retrait des billets et pièces en francs. Développement rapide, dans les commerces, du rendu de monnaie en euros, y compris sur les paiements en francs.
17 février 2002 : retrait du cours légal des billets et pièces en francs, ce qui signifie qu'ils ne sont plus acceptés en paiement.
Jusqu'au 30 juin 2002 au plus tard, achèvement de la reprise des francs par les banques (néanmoins possibilité, au delà de cette date, d'échanges de billets après qu'ils ont cessé d'avoir cours légal – pendant 10 ans auprès de la Banque de France et de l'Institut d'émission des départements d'Outre mer – et de pièces – pendant 3 ans – auprès des caisses publiques, notamment à la Banque de France et auprès des comptables du Trésor public).

Le passage d’une monnaie à une autre, dans un vaste empire de trois cents millions d’habitants, ne peut pas être une opération purement technique, parce que la monnaie est l’une des institutions constitutives de ce qu’on appellera ici, sous réserve d’une définition plus précise, le « lien social ». L’acte élémentaire de payer les achats de la vie quotidienne, chez un commerçant de quartier, suppose que le consommateur, comme le commerçant, soient convaincus que le signe monétaire que le premier transmet au second représente une part bien déterminée de la richesse produite par la société dans son ensemble, et pourra donc servir à nouveau, dans de futures transactions. En remplaçant les monnaies nationales par l’euro, on modifie l’un des cadres principaux dans lequel chacun vit son appartenance à une communauté politique : la nation dans le cas du franc ou du mark, et désormais cette réalité non définie que l’on devrait appeler l’Europe et qui mérite surtout, jusqu’à présent, le nom de « zone euro »... Comme le remarque Jérôme Jaffré dans l’article du Monde cité plus haut, « les euro-lâtres expliquent souvent la réticence à l’euro par un déficit d’information. Mais on constate que le soutien à la monnaie unique diminue à mesure que le degré de connaissance progresse ». La prise de conscience du choc que constitue le passage à l’euro explique donc pour une part l’évolu-tion de l’opinion. Il vient s’y ajouter deux ans d’expérience avec la monnaie unique.

Les contradictions de la politique monétaire unique

Deux dogmes ont présidé à la création de l’euro : le marché unique, puis le respect des critères de convergence auraient homogénéisé l’Europe à un degré suffisant pour rendre viable la mise en œuvre d’une politique monétaire unique à l’échelle du continent ; et la monnaie unique ainsi créée serait un « euro fort ». Deux ans de politique monétaire unique ont ébranlé ces certitudes.

1.1 Une seule monnaie, des économies divergentes ?

Le passage à l’euro n’a pas fait disparaître les différences de structures et de conjonctures entre les économies européennes. Après le choc de la « crise asiatique », en 1998, la reprise a paru à la traîne dans les trois plus grands pays de la zone euro, tandis que, pour des raisons variées, les économies espagnole, portugaise, finlandaise ou irlandaise connaissaient au contraire une croissance très rapide. L’activité s’est ensuite accélérée en France mais la demande intérieure demeure hésitante en Allemagne et l’Italie ne semble toujours pas se remettre de la cure d’austérité budgétaire qu’elle s’est infligée pour obéir aux critères de convergence en 1997. Ces divergences s’accompagnent de grandes différences en termes d’inflation : en décembre 2000, la hausse sur douze mois des prix à la consommation a été de 1,7 % seulement en France (soit un rythme inférieur à 2 %, conforme à l’objectif de « stabilité des prix » que la Banque centrale européenne s’est fixé) mais de 2,3 % en Allemagne, 4,0 % en Espagne et 4,6 % en Irlande...

Le problème est que toutes ces économies sont désormais soumises à une seule et unique politique monétaire, définie par un Conseil de la Banque centrale européenne très influencé par le point de vue allemand. Significativement, ce n’est pas la petite Irlande qui s’est plainte d’une politique monétaire qui laisse l’inflation filer à près de 5 % l’an sur son territoire, c’est la Commission européenne, puis le Conseil des ministres des Finances qui viennent pour la première fois d’adresser un blâme public à la politique économique irlandaise pour sa complaisance envers la « sur- chauffe » de l’économie locale (6) ! Cet épisode, sans réelle gravité dans une phase conjoncturelle plutôt favorable, n’en sanctionne pas moins un relatif échec de la conception unificatrice et centralisée du projet d’union monétaire qui a prévalu jusqu’à présent. Il est lourd de menaces politiques pour l’avenir. Comment fera-t-on face, dans quelques années, aux écarts structurels incomparablement plus grands qui séparent les membres actuels de l’Union des pays de l’Est candidats à l’adhésion, puis à l’adoption de l’euro ? Plus grave encore, que se passerait-il si demain le « mouton noir » à qui la Commission européenne et le Conseil adressent leurs remontrances n’était pas un petit pays comptant 1 % de la population de l’Union comme l’Irlande mais un « poids lourd » comme la France ou l’Italie ? Ces questions montrent bien qu’il ne suffira pas de réformes institutionnelles, comme un

renforcement de l’Eurogroupe des ministres des Finances de la zone euro, pour combler le déficit politique et démocratique dont l’euro souffre depuis sa conception.

1.2 L’ingratitude des « marchés »

Depuis la conception de la monnaie unique, un impératif a réuni gouvernements et gouverneurs de banques centrales : donner à la banque centrale européenne de la « crédibilité » vis-à-vis des marchés financiers. C’est à ce prix, répétait-on, que la politique monétaire pourra leur faire accepter des taux d’intérêt assez bas pour favoriser les investissements et l’emploi en Europe. On contribuerait ainsi à faire de l’Europe, en évinçant les Etats-Unis, « la première puissance du monde », comme le disait Jacques Chirac en avril 1998. Il s’agissait avec la création de l’euro de « déborder les États-Unis par la croissance financière en offrant aux détenteurs de capitaux sur le marché du monde, devenu si incertain, un instrument qui soit en permanence attractif et relativement sûr pour les placements financiers » (7). Un « euro fort », c’est-à-dire se négociant à un cours élevé vis-à-vis du dollar, était ainsi conçu à la fois comme une condition, et comme le résultat d’une rentabilité supérieure des capitaux investis en Europe. Les dirigeants monétaires européens étaient tellement attachés à cette stratégie qu’ils ont favorisé l’établissement d’un cours très élevé (1,17 dollar) pour le lancement de l’euro au premier janvier 1999.

Il s’est tout de suite avéré que les événements ne tournaient pas comme on l’avait prévu. Les sorties nettes de capitaux hors de la zone euro au titre des investissements directs et des investissements de portefeuille ont atteint 162 milliards d’euros en 1999, et encore 132,5 milliards d’euros au cours des onze premiers mois de 2000, tandis que les paiements courants accusent depuis deux ans un léger déficit. En conséquence, comme chacun le sait, l’euro a perdu plus du quart de sa valeur face au dollar au cours de ses deux premières années d’existence, avant de connaître une remontée fragile au moment où les signes d’un ralentissement de la croissance américaine se sont manifestés (voir graphique ci-dessous).

Ces évolutions reflètent fondamentalement un jugement des investisseurs (concrètement, ces « investisseurs » se trouvent dans les salles de marchés des fonds de pension, des banques, des compagnies d’assu-rance et des entreprises multinationales de tous les pays industrialisés) plus favorable aux perspectives de profit des entreprises américaines qu’à celles de leurs concurrents européens.

1.3 Des difficultés qui laissent des traces dans l’opinion publique

L’opinion française a perçu, sinon le relatif échec de l’« Europe puissance », du moins les difficultés de l’euro : entre octobre 1998 et octobre 2000, la proportion des Français interrogés par CSA pour le ministère des Finances qui s’attendent à ce que l’euro soit « une monnaie stable » est tombée de 76 % à 45 %. Et la proportion des Français « plutôt confiants » quant à la mise en place pratique de l’euro est clairement orientée à la baisse (cf. graphique II). Ils ont de bonnes raisons pour cela, étant donné l’ampleur et la complexité des tâches qui restent à accomplir.

Graphique I : Cours de l’euro en dollars

Graphique II: « A propos de la mise en place de l’euro,
diriez-vous que vous êtes plutôt confiant ou plutôt inquiet? »

2002 : « l’année de tous les dangers »

Source: sondage CSA pour le ministère de l’Economie et des Finances

C’est donc sur un fond de grande incertitude quant à l’ave-nir économique de l’euro que s’engage la préparation pratique de l’abandon de toute référence aux anciennes monnaies nationales. Or cette opération sans précédent dans l’histoire présente des difficultés techniques telles que l’hypothèse d’un échec, ou de sérieuses perturbations dans la vie quotidienne des Européens, ne peut pas être entièrement écartée. Les difficultés peuvent se présenter à plusieurs stades du processus.

La première partie de l’opéra-tion consistera à achever la généralisation de l’euro comme unité employée dans la tenue de comptes :

– on peut penser que les banques seront techniquement prêtes à « basculer » les comptes des particuliers et des entreprises du franc à l’euro ; mais l’opération va leur coûter cher (11,3 milliards de francs en France, si l’on inclut aussi le coût de la mise en circulation des billets en euros), et elles en tirent argument pour mener campagne en faveur d’une tarification du

chèque et d’un alourdissement des tarifs qu’elles appliquent pour la tenue des comptes de particuliers. Elles entrent, ce faisant, en collision avec l’idée bien ancrée dans le public que l’accès gratuit aux moyens de paiement est un service public qui incombe à la profession bancaire dans son ensemble ;

– mais ce sont aussi les comptabilités des administrations et des entreprises qui doivent être converties d’ici à la fin de l’année 2001 au plus tard. Or, « dans l’ensemble de la zone euro, 25 % des paiements en valeur mais seulement 2,4 % en nombre ont été effectués en euros par les entreprises au premier semestre 2000 ; 10 % des PME facturent en euros. Une entreprise sur dix environ a ouvert un compte en euros. (...) En France, en septembre 2000... seulement 18 % des entreprises de moins de 500 salariés disaient avoir évalué l’impact du passage à l’euro sur leur activité. En moyenne, 60 % des PME seulement déclaraient avoir débuté leur préparation à l’euro. Presque la moitié d’entre elles estiment être prêtes seulement en2002. Or tous les experts s’accordent pour considérer que la préparation à l’euro nécessite, selon les entreprises, six à dix-huit mois, six mois étant considéré comme un minimum » (8). Il est donc quasi-certain qu’un certain nombre de PME seront prises en défaut, ce qui peut avoir des conséquences très graves, si cela se traduit par une rupture, même temporaire, des relations avec leurs clients ou leurs fournisseurs. Beaucoup d’autres ne tiendront l’échéance que dans l’ur-gence et par des expédients – une situation qui risque de se produire aussi dans beaucoup de grandes entreprises et d’administrations, même si elles n’en feront jamais état publiquement.

Il faudra ensuite, entre la fin décembre 2001 et la mi-février 2002, mettre en circulation environ 1,5 milliard de billets (15 milliards pour toute la zone euro) et 7 à 10 milliards de pièces (70 milliards en Europe), et retirer quasi-simultanément un nombre équivalent d’espèces en francs. Les risques de l’opération sont multiples :

– entamée depuis plusieurs mois dans chaque pays par les banques centrales, les imprimeries nationales ou des firmes privées, l’impression des billets est encore, au début de cette année, très loin d’être achevée ;

– une fois les billets et les pièces produits, il faudra les mettre en circulation, en un temps très limité, et retirer de la circulation les espèces en francs. Ce sera une surcharge de travail exceptionnelle pour tous les acteurs de ce qu’on appelle la « filière fiduciaire » : succursales de la Banque de France, établissements de crédit, transporteurs de fonds, commerçants. Une des tâches les plus lourdes consistera à convertir, en peu de temps, tous les distributeurs automatiques de billets ;

– en outre, on imagine aisément les problèmes de transport et de sécurité que l’opération va poser. Le grand banditisme, dont les transporteurs de fonds sont déjà devenus une des cibles préférées, peut trouver là des occasions de déployer les vastes moyens dont il dispose ;

– enfin, le changement des signes monétaires sera particulièrement propice aux activités des faux-monnayeurs.

Ces risques techniques peuvent venir aggraver le choc psychologique que va représenter le changement d’instruments de paiement dans la vie quotidienne :

– la population aura un sérieux effort à faire pour s’habituer à une nouvelle échelle de prix, impossible à déduire simplement des prix en francs. Le risque d’erreurs ou de panique sera réel pour les couches les plus fragiles et les plus mal informées : personnes âgées, victimes de la précarité, de l’exclusion sociale, de l’illettrisme..., donnant une nouvelle dimension aux inégalités sociales qui règnent dans nos sociétés ;

– une suspicion à la hausse subreptice des prix pèsera sur les conversions opérées par les commerçants, même si les règles d’arrondi à appliquer ont été définies dans leurs moindres détails (9) ;

– ces incertitudes peuvent affecter les comportements économiques. On peut imaginer, par exemple, que la consommation en soit temporairement freinée, précisément à une période où, de surcroît, les ménages prendront conscience de la dégradation de la conjoncture consécutive au ralentissement américain.

Le contexte économique et politique d’aujourd’hui rend plus fragiles, on l’a vu à Nice ou à Porto Alegre, les remparts idéologiques et institutionnels édifiés autour de l’« indépendance » de la banque centrale européenne et de sa politique monétaire centralisée, volontairement soumise aux exigences des marchés financiers et ignorante des exigences de la croissance réelle et de l’emploi. Pour sortir des impasses de la monnaie unique, arme dans la compétition mondiale pour l’épargne, aiguillon des politiques de pression sur les salaires et de précarisation des emplois, et dont la mise en œuvre pratique représente un véritable traumatisme social, psychologique et politique, le moment n’est-il pas venu de rouvrir le débat avec les citoyens sur le besoin d’une politique monétaire axée sur le financement de la croissance réelle, gérée de façon démocratique et transparente, sous le contrôle des populations du continent et non des seuls marchés de capitaux internationaux ?

Le redressement durable de l’em-ploi et de la croissance réelle en Europe nécessiterait en effet une conception sélective de la politique monétaire, favorisant les investissements favorables à l’emploi et à la formation, et pénalisant les placements financiers. Dans une telle perspective, les responsabilités seraient partagées : aux banques de sélectionner les bénéficiaires de leurs crédits en fonction de l’efficacité économique et sociale de leurs projets (et non pas seulement de leur rentabilité ou de leur « surface » financière) ; à la banque centrale et à l’Etat de les y encourager, par exemple en prêtant à meilleur marché aux banques qui développent des crédits favorables à l’emploi et à la formation (10) ; aux acteurs sociaux enfin – chefs d’entre-prises mais aussi élus locaux, régionaux ou nationaux, salariés, comités d’entreprises – d’intervenir dans la gestion des entreprises, mais aussi des institutions financières, pour veiller au respect de ces critères de financement.

Dans cette perspective, il serait possible de répondre au besoin d’ob-jectifs différenciés et concertés de politique monétaire entre les pays membres de l’Union, et d’éviter des mésaventures comme celle que rencontre l’Irlande aujourd’hui face à ses partenaires de la zone euro (11). Ce serait une des fonctions importantes d’une monnaie commune européenne que de faciliter la coopération entre banques centrales européennes pour réguler la création de monnaie nécessaire à une intensification des échanges intra-européens et à un renforcement du potentiel de croissance de la zone euro et de ses partenaires au sud et à l’est (12).

Les techniques nécessaires à la mise en œuvre d’une politique monétaire conforme à cette conception sont pour l’essentiel déjà disponibles, aussi bien en ce qui concerne la pénalisation des opérations financières que l’encouragement des financements favorables à l’emploi (13). En effet, l’Eurosystème (14) dispose d’un ensemble très complet d’instruments de politique monétaire. Mais cela impliquerait de donner aux banques centrales qui le composent une orientation de service public : ce serait sans doute une révolution dans certaines banques centrales, aux activités entièrement tournées vers les marchés financiers. Ce serait certainement plus facile dans une institution comme la Banque de France, où

cette dimension de service public, déjà présente, est fortement soutenue par son personnel et a encore été récemment consacrée par la loi.

On pourra toujours objecter à ces arguments l’évidence de l’euro, en place depuis deux ans (oui, mais seulement sur les marchés et non dans les esprits et les pratiques sociales !) ; la lettre du traité de Maastricht (mais recueillerait-il une majorité aujour-d’hui ?) ; la pression des marchés ou le dogmatisme libéral des gouverneurs de la Banque centrale européenne accrochés à leur conception réactionnaire de la stabilité des prix. Mais justement, ce dogmatisme de principe (qui n’exclut pas un réel pragmatisme dans les prises de décisions monétaires) ne peut pas ignorer les doutes et les interrogations que font naître les réalités de la baisse de l’euro, du retournement conjoncturel mondial, des insuffisances du potentiel de croissance de la zone euro, et du rejet par les opinions européennes d’une politique monétaire trop centralisée et par trop éloignée des impératifs de croissance et de sécurité d’emploi et de formation (15).

Si le choc de l’euro devait inciter les citoyens à se préoccuper de la façon dont l’euro (qui devrait être « leur monnaie ») est géré, la démocratie n’y perdrait rien, et la rationalité économique non plus. n

Dans l’Eurobaromètre de la Commission européenne, les opinions favorables continuent toutefois de l’emporter largement en France (62 % en novembre-décembre 2000, en recul de 5 points par rapport à l’enquête du trimestre précédent) comme en Europe (55 %, -3 par rapport à l’été) sur les opinions défavorables (32 % en France, +3 ; 37 % dans l’Europe des 15, +4 points).
Les onze pays fondateurs (France, Allemagne, Italie, Espagne, Pays-Bas, Belgique, Luxembourg, Portugal, Autriche, Finlande, Irlande) et la Grèce qui les a rejoints le 1er janvier 2000.
Il peut y avoir des différences de taux selon les emprunteurs : une PME grecque a des chances de rémunérer sa banque plus cher qu’une multinationale allemande, et les emprunts du Trésor italien lui coûtent un peu plus cher que ceux de l’État néerlandais ; mais ces différences, en principe, reflètent non des politiques nationales différentes mais seulement le risque individuel de chaque emprunteur. A contrario, si des écarts de rendements substantiels d’un pays à l’autre venaient à s’instal-ler systématiquement au sein de la zone euro pour des emprunteurs de « qualité » équivalente – ce qui n’est pas le cas aujourd’hui – cela serait le signe annonciateur d’un éclatement de l’Union monétaire.sont, eux, que trop concrets, et depuis bien longtemps : ralentissement de la croissance et montée du chômage entretenus par le maintien de politiques d’austérité tout au long des années quatre-vingt-dix, persistance de l’infla-tion financière et de l’instabilité des marchés avec la montée d’une rivalité entre l’euro et le dollar dans la « compétition mondiale pour l’épargne »...
Source : Banque de France, « 100 questions/ réponses sur le passage pratique à l’euro », décembre 2000.
Le gouvernement irlandais ne s’est d’ailleurs pas montré très impressionné par cette mise en garde ; après tout, il peut se prévaloir d’avoir ramené le taux de chômage à 3,1 % (contre une moyenne de 8,8 % en décembre dans la zone euro), avec un confortable excédent des finances publiques (alors que la zone euro affiche globalement un déficit de 0,8 % en l’an 2000).
Yves Dimicoli, « Unicité ou union monétaire européenne, la voie demeure ouverte pour infléchir et dépasser», La pensée, juillet-août-septembre 1998.
Avis du Conseil économique et social sur « l’euro et le citoyen », adopté le 24 janvier 2001.
L’argument supplémentaire avancé par les autorités, d’une discipline des prix instaurée par le renforcement de la concurrence européenne associée à l’introduction de l’euro, apparaît peu pertinent au niveau du commerce de détail.
Voir Paul Boccara, «Cohérence et structuration d’un projet sur l’éradication du chômage et l’emploi », Economie et politique, novembre-décembre 2000, et « Des partages démocratiques, pour maîtriser les marchés et commencer à les dépasser», même source.
Cette idée rejoint les conclusions d’un auteur comme Patrick Artus.
Voir Yves Dimicoli (1998), article cité.
Cf. Thomas Bourdet, « Politiques monétaires : un pouvoir à conquérir ? », Analyses et documents économiques, juillet-août 2000.
Ensemble formé par la Banque centrale européenne, dont le Conseil des gouverneurs décide de la politique monétaire, et les douze banques centrales nationales de la zone euro.
Ainsi, le Bulletin de février 2001 de la Banque centrale européenne souligne, par exemple, l’importance pour la politique monétaire des modes de financement des entreprises. En décembre dernier, le directeur général des Études et des Relations internationales de la Banque de France signalait les risques liés au développement des marchés de titres et n’hésitait pas à poser une question qui aurait paru auparavant particulièrement déplacée : « la stabilité financière n’est-elle pas devenue plus importante que la stabilité des prix ? » (Jean-Pierre Patat, Bulletin de la Banque de France, décembre 2000).