Economie et Politique - Revue marxiste d'économie

Quel avenir  laisserons-nous à nos enfants ? La question de l’équité  inter -générationnelle se pose aujourd’hui avec force. Celle-ci n’est assurée automatiquement,  ni par le jeu du marché,  ni par les choix politiques,  puisque dans les deux cas, les générations  futures n’ont pas voix au chapitre. Elle doit être pensée et assurée par la société.

La crainte  d’une charge excessive sur les générations futures s’appuie sur plusieurs arguments :

– Le vieillissement de la population  fait craindre que les actifs de demain seront peu nombreux pour supporter  la charge d’un nombre  important de retraités.

– L’augmentation de la dette publique fait craindre que les générations futures aient à supporter le remboursement d’une dette issue des dépenses non financées des générations actuelles.

– Le ralentissement  du progrès  technique,  les contraintes  écologiques (épuisement des ressources énergétiques, nécessité de limiter les émissions de gaz à effet de serre) font craindre que la croissance ne soit faible à l’avenir. Les générations futures risquent de ne pas connaître l’amélioration continue de leur pouvoir d’achat dont ont bénéficié les générations passées. La France risquerait  donc de connaître un conflit de générations, les générations futures se refusant de rembourser la dette  léguée par les générations actuelles. Ce refus pourrait prendre une forme collective (des réformes libérales réduiraient le niveau des retraites publiques) ou individuelle : les jeunes, dynamiques et bien formés, quitteraient les pays à fortes dettes publiques et charges de retraites.

Les libéraux veulent faire croire que le Modèle social européen est condamné, que les jeunes générations ne recevront rien en contrepartie de leurs cotisations puisque l’État-providence va s’effondrer. Participent  de cette offensive les ouvrages de Patrick Artus, Denis Jeambar et Jacqueline Rémy, Bernard Spitz, Grégoire Tirot, les travaux de l’Institut de l’entreprise comme les lobbies des banques et des assurances. Le discours libéral se veut auto-validant : il s’agit de persuader les jeunes générations qu’elles cotisent aujourd’hui à fonds perdus pour un système qui ne leur donnera aucun avantage demain. Plus cette thèse se répand, plus les jeunes peuvent être tentés de faire défaut, plus la pérennité  de l’Étatprovidence est menacée. Il s’agit d’inciter à la haine entre les générations, de culpabiliser les actifs actuels et d’utiliser les jeunes pour détruire l’État-providence. En sens inverse, si les jeunes générations futures jouent  le jeu et continuent  de cotiser,  le système perdurera et les jeunes en bénéficieront, comme les générations précédentes.

Rien ne prouve que les marchés livrés à eux-mêmes amèneraient une croissance plus soutenable et plus égalitaire ; il faudra remplacer les systèmes existants par des systèmes privés dont les caractéristiques restent à préciser. Après la crise financière, le système anglo-saxon reste-t-il un modèle ? Le système de santé américain coûte beaucoup plus cher que le système français (16,5% du PIB contre  11%). Les systèmes de retraites anglo-saxons sont inégalitaires ; beaucoup de vieux sont dans la pauvreté et les entreprises sont fragilisées par leurs engagements de retraites.

Le système de retraite, comme le système de santé, repose sur une dette sociale inter-générationnelle. Chaque génération a droit à une retraite satisfaisante et à des soins de santé, dans la mesure où elle les a fournis à la génération précédente. C’est la génération suivante qui doit s’acquitter  de cette dette. En principe, les générations successives sont gagnantes du fait de l’allongement de la durée de vie et de l’amélioration de l’efficacité des dépenses de santé. Chaque génération reçoit plus de ses enfants qu’elle n’a assuré à ses parents. C’est à la société de garantir l’équité de cet échange inter-générationnel, en s’assurant qu’il n’y a pas de générations spoliées ou avantagées et de garantir le maintien du système, tout en l’adaptant aux circonstances.

Faut-il réduire les dépenses publiques ?

Les dépenses publiques  françaises ne progressent pas plus vite que le PIB. Depuis 1993, elles n’ont augmenté que de 1,9% l’an contre 2,1% pour le PIB. Cependant, en 2008, la France est le pays du monde où le taux de dépenses publiques  est le plus fort. Outre ses fonctions  régaliennes  (armée, police, justice),  l’État  fournit  des ser vices gratuits  aux ménages (éducation, soins médicaux) ; il finance les équipements  collectifs,  la recherche, la culture  ; il verse de forts transferts sociaux (politique familiale, revenu minimum) et organise une couverture sociale importante (retraite, chômage). Le vieillissement de la population  augmente les prestations  retraites et santé ; l’évolution technique incite à augmenter les dépenses d’éducation  et de recherche : la montée des phénomènes d’exclusion  rend nécessaire la hausse des prestations de solidarité  ; la population demande plus d’équipements collectifs, plus de dépenses de sécurité. Toute baisse importante du taux de prélèvement obligatoire, qui supposerait une baisse équivalente des dépenses publiques, passerait par une réduction des dépenses profitant directement aux ménages.

Cer tes, une gestion rigoureuse  des dépenses publiques  et certains  redéploiements sont nécessaires. Mais, les dépenses publiques  sont demandées par les Français, qui souhaitent une école, une justice, une police, des infrastructures de qualité, des dépenses de santé gratuites, une retraite publique d’un niveau satisfaisant. Qui contrôlerait en parallèle l’utilité des dépenses privées : les Français veulent-ils plus de crèches ou plus d’agences bancaires ? Par ailleurs, il faut se méfier du mythe : « les dépenses courantes, c’est mal ; les dépenses d’investissement, c’est bien ». Il faut des enseignants, des chercheurs,  des dépenses de santé, de garde d’enfants tout autant que des bâtiments et des routes. Les dépenses publiques ne profitent pas assez aux jeunes. Les prestations familiales sont une dépense d’avenir. Pourtant, les gouvernements successifs ont refusé d’augmenter  le pouvoir  d’achat des allocations familiales qui a fortement diminué relativement au revenu médian (tableau 2). Le taux de pauvreté parmi les jeunes est particulièrement fort (tableau 3). Il faudrait  revaloriser les prestations  familiales de 33% qu’elles retrouvent le niveau relatif de 1984. Il faut mettre  fin à la pratique  consistant  à dépouiller  la branche famille au profit de la branche retraite.

Les jeunes sont particulièrement frappés par la crise de l’emploi  de 2008-2009. La réponse ne peut être d’augmenter la précarité des emplois des 25-55 ans, ni les pré-retraites de 55-60 ans. Elle ne peut venir que de la politique globale de l’emploi.  Mais, il faudrait ouvrir  largement le droit au RSA aux jeunes de 21-25 ans qui ne trouvent pas d’emploi en raison de la crise.

Les dépenses publiques  doivent  être financées par chaque citoyen selon sa capacité contributive. Il est juste que ceux qui ont plus de revenu ou de patrimoine, qui bénéficient le plus de l’organisation sociale, paient plus pour les dépenses collectives. Les impôts doivent réduire les inégalités sociales. La préservation de la capacité de la France à collecter des ressources fiscales de façon équitable est cruciale pour le maintien du modèle social français. De ce point de vue, certaines mesures récentes de réduction des impôts posent problème :

– Fallait-il réduire les droits  de succession, ce qui profite principalement à des personnes de plus de 50 ans, issues de familles riches ?

– La défiscalisation des heures supplémentaires brise la norme de l’universalité de la CSG.

– La baisse de la TVA sur les cafés-restaurant marque un triomphe  d’un lobby sectoriel.

La baisse permanente des impôts depuis 2007 a été de 1,2% du PIB, qu’il faudra compenser par la baisse des dépenses publiques (tableau 4). La stratégie de Nicolas Sarkozy semble être de refuser toute hausse d’impôt,  de décider  même de baisses injustifiées, puis de tirer argument du déséquilibre des finances publiques  pour mettre en œuvre des politiques  de baisse des dépenses.

4. Réductions per d’impôts décidées depuis 2007 (voir le PDF)

2. Prestations relativement au revenu média (voir le PDF)

La question des retraites

L’espérance de vie va continuer à augmenter : passée de 70 ans en 1960, à 74 ans en 1980, puis 79 en 2000 ans, elle est en 2008 de 81 ans et devrait atteindre 86,5 en 2050. La France a conservé un taux de fécondité satisfaisant, qui la place en tête des pays des pays de l’UE. En 2008, son taux de fécondité est de 2 contre 1,5 dans la moyenne de l’UE. La dégradation  du ratio démographique sera donc plus faible en France qu’en Allemagne, Italie ou Espagne. Il faut protéger notre dynamisme démographique.  Comme dans tous les pays de l’OCDE, le ratio démographique de la France va se détériorer progressivement d’ici 2040, en raison du départ à la retraite des générations du baby boom et surtout  de l’allongement  de la durée de vie, un peu plus que les pays anglo-saxons (qui bénéficient d’une natalité satisfaisante et d’une forte immigration) ; beaucoup moins que les pays européens et le Japon qui souffriront d’une natalité insuffisante.

Les futures générations vivront plus longtemps. Elles auront  donc le choix  entre cotiser  plus ; accepter une forte  baisse du niveau de vie à la retraite ou partir plus tard à la retraite. Ce choix doit être effectué quelque soit le système de retraite.

Le système français est un système public,  social, basé sur la répartition. La société s’engage à assurer un niveau de vie satisfaisant aux salariés âgés que les entreprises ne veulent plus employer, niveau de vie équivalent à celui des actifs. C’est un plus du Modèle social français : le salarié n’a pas à épargner pour sa retraite, comme il n’a pas à épargner pour la maladie ou l’éducation de ses enfants.

La rentabilité de la retraite par répartition est égale à celle du taux de croissance de l’économie  plus le taux de croissance de la durée moyenne de retraite, soit de l’ordre de 2,25% par an, en terme réel pour les années à venir. Soit, plus que la rentabilité des obligations et moins que la rentabilité des actions (qui font courir  un risque financier). L’allongement de la durée de vie ne réduit pas la rentabilité du système. Le taux de cotisation  requis est plus fort mais le système assure une retraite satisfaisante durant une retraite plus longue.

Le système français est un système social : à chaque période, la société a le droit  de revoir le calcul des pensions pour maintenir  un ratio satisfaisant entre pension et salaire et de revoir les conditions de départ à la retraite (à condition  de fournir  un emploi aux travailleurs jusqu’à l’âge de la retraite). Il n’y aura donc pas de poids excessif à l’avenir sur les futures générations : il faudra simplement partager équitablement le PIB et assurer un emploi pour les seniors. Face à l’allongement de la durée de vie, un système par capitalisation pose les mêmes problèmes qu’un système par répartition. Chacun doit  faire individuellement le même choix : cotiser plus, travailler plus longtemps ou avoir une faible retraite. La rentabilité de la capitalisation est incertaine puisqu’elle dépend des fluctuations des marchés financiers.  Sur une longue période, on peut espérer une rentabilité de 3,5% en terme réel (pour un portefeuille 50% action de rentabilité 6,5% et 50% obligations de rentabilité 2% – 0,75 % de frais), mais avec une forte volatilité. Ainsi, en 5 ans, la rentabilité du fonds de réserves des retraites a été négative de – 0,7% l’an.

La répartition fait courir  un risque politique,  mais celui-ci est limité :

1. La survie du système est avantageuse pour les retraités et pour ceux qui ont déjà cotisé longtemps, les plus de 45 ans. Or, ceux-ci représentent 54% des électeurs en 2009 et leur poids va augmenter. Certes, ce ne sont pas les retraités qui ont le pouvoir économique ou le pouvoir  médiatique. Mais l’équilibre ne se déplace pas a priori en leur défaveur.

2. La génération qui remettrait en cause le système serait spoliée puisqu’elle  devrait  à la fois assurer une retraite à ses parents et se constituer un capital pour financer sa retraite par capitalisation.

3. Chaque génération supporterait à son tour  les remises en cause des retraites qu’elle imposerait à ses parents. Elle a donc intérêt  à maintenir  le contrat social inter-générationnel.

Le risque n’est donc pas tant dans la suppression du système, mais dans sa dégradation progressive.

Le contrat  inter-générationnel est donc particulier puisqu’il  est imposé à la nouvelle génération, qui en hérite. En sens inverse, elle a bénéficié de son élevage et de son éducation. Aucune génération n’a le droit de dire : je refuse l’héritage du contrat  social, dette et retraite, élevage et éducation.

Les jeunes actifs peuvent avoir l’illusion qu’ils payent actuellement à fonds perdus pour les retraites et les dépenses de santé de leurs parents. Mais leurs cotisations leur ouvrent des droits socialement garantis : ceux d’avoir  à leur tour  des prestations  vieillesse, santé et dépendance. En sens inverse, imaginons que ce système public n’existe pas : les actifs devraient payer des primes pour se constituer une retraite par capitalisation, pour couvrir  leurs dépenses de santé (actuelles et celles qu’ils auront à supporter pendant leur retraite) et pour le risque de dépendance : quelle serait le niveau des primes que demanderait  une assurance privée pour couvrir  les dépenses de santé et de dépendance jusqu’au décès et pour offrir  une prestation retraite qui couvrirait le risque d’allongement de la durée de vie et celui des fluctuations boursières ? Le système social ne pèse pas plus sur les jeunes actifs qu’un système privé.

La réforme de 2003 avait choisi la stratégie de l’allongement progressif de la durée de cotisations requise pour avoir droit à une retraite à temps plein. Cette stratégie peut permettre d’éviter une trop forte hausse des cotisations, comme une trop forte baisse des retraites.

Ce choix est préférable au report de l’âge minimum de la retraite : ceux qui ont commencé à travailler précocement et pour lesquels la durée d’activité  est très longue et l’espérance de vie plus courte,  peuvent partir avant ceux qui ont débuté leur carrière tardivement et qui ont en moyenne une espérance de vie plus importante.  En 2020, la durée de cotisation requise sera de 42 ans : ceux qui commencent  à travailler à 18 ans pourront partir à 60 ans ; ceux qui commencent à travailler à 23 ans devront attendre 65 ans.

La grande question est donc celle de l’emploi des seniors. Il faut organiser socialement l’allongement de la durée des carrières : chacun doit pouvoir travailler jusqu’à 60 ans, puis une partie  des salariés doit travailler jusqu’à 62, puis 65 ans. Ceci suppose que, jusqu’en 2015, que la France obtienne un taux de croissance de l’ordre  de 2,5% (soit 1,6% correspondant aux gains de productivité du travail ; 0,5% pour réduire le taux de chômage et 0,4% pour accroître les taux d’activité  des seniors).

L’exemple des pays scandinaves (en particulier la Finlande et la Suède) montre que l’allongement de la durée de carrière  passe par une mobilisation au niveau des entreprises, le patronat et les syndicats se mettant d’accord sur une stratégie d’aménagement des carrières, des conditions  de travail et de formation, permettant à toutes les carrières de se prolonger jusqu’à 60, 62 ou 65 ans. Toutefois, la politique d’incitation au travail risque de faire des perdants parmi les travailleurs seniors qui ne réussissent pas à se maintenir en emploi. Il faut tenir compte de la disparité des travailleurs en termes d’usure des capacités de travail et d’espérance de vie. Un compromis social fructueux est nécessaire pour que les syndicats s’impliquent dans ce processus. Il devrait comporter une différentiation des conditions  de départ à la retraite selon les professions, un accord sur des bonifications de cotisations pour les emplois pénibles et des garanties sur l’évolution du niveau des retraites. Cette stratégie est préférable au projet de comptes notionnels où on dirait à chaque salarié « vous avez le choix : partir à 60 ans avec une retraite dérisoire ou travailler jusqu’à 65 ans pour avoir une retraite satisfaisante ». D’une part, tous les salariés n’ont pas les mêmes capacités de travail  à 60 ans, ni les mêmes opportunités d’emploi.  D’autre part,  on ne peut exonérer les entreprises  de leur responsabilité en matière d’emploi des seniors.

Les entreprises  et les salariés doivent  comprendre qu’ils ont le choix entre deux scénarios : soit réaliser cette mobilisation pour  l’emploi  des seniors, soit accepter une forte hausse des cotisations.

Cette mobilisation ne doit pas s’effectuer au détriment de l’emploi des jeunes. Elle ne peut s’effectuer qu’en période de nette croissance de l’emploi. Si, à moyen terme, l’emploi des jeunes et des vieux est complémentaire, ce n’est pas le cas à court terme. C’est toute la difficulté  de la situation actuelle.

De 2003 à 2008, le taux d’emploi des 55-65 ans n’a que peu progressé en France (de 39,8% à 41,7% pour les hommes, de 32,6% à 37,2% pour les femmes) et la crise risque de provoquer  un retour en arrière. La France a de la marge pour faire augmenter le taux d’emploi des 55-65 ans (tableau 6). Mais, bien sur, il y a la crise…

En tout état de cause, imposer un report à 62 ans de l’âge de la retraite en 2010 serait socialement dangereux : il détruirait la logique portée par la CFDT de faire porter l’allongement de la durée des carrières sur les salariés ayant commencé à travailler tardivement ; il ferait porter la pression sur les salariés et pas sur les entreprises : il serait malvenu en période de crise en augmentant le nombre  de chômeurs parmi  les seniors comme parmi les jeunes.

Pour assurer la fiabilité du système, il faudrait donner des garanties aux jeunes actifs sur le niveau futur des retraites, en mettant une limite à la baisse des taux de remplacement et affirmer clairement le principe selon lequel le pouvoir d’achat des retraités doit être équivalent à celui des actifs.

Il faudrait  expliquer  aux salariés que la réussite de l’objectif d’allongement  des carrières  aurait  une contrepartie en termes de niveau des retraites. Au contraire, la généralisation du système par points ou l’introduction de comptes notionnels augmenteraient encore l’incertitude sur le niveau des retraites ; ils accroîtraient les inégalités entre retraites ; ils pourraient être utilisés pour faire baisser encore le niveau des retraites.

Le gouvernement s’est refusé à annoncer une hausse sensible des cotisations pour garantir l’équilibre du système dans le futur. Peut-on écarter a priori que les actifs choisissent collectivement de vivre une longue période de retraite, avec un niveau satisfaisant de revenu, du moment qu’ils  acceptent d’en payer le prix en termes de cotisation ? La hausse des taux de cotisation  retraite pourrait être d’autant  mieux acceptée que l’avenir  du système et le niveau des retraites seront garantis.

Si l’allongement de la durée des carrières était effectivement  obtenu, il serait possible de remettre en cause certains aspects néfastes des réformes antérieures comme la stricte  indexation sur les prix. Ne pas s’interdire a priori toute hausse des cotisations fournirait une marge de manœuvre qui pourrait être utilisée  pour améliorer  la générosité du système : moindre pénalisation des carrières courtes et interrompues, des difficultés  d’insertion en début de vie active, meilleure prise en compte de la pénibilité  du travail.

La loi de 2003 a créé des dispositifs  de retraite par capitalisation (le Perp et le Perco), qui constituait une menace pour  le système par répartition, d’autant plus que des avantages fiscaux exorbitants  ont été donnés au Perco, qui bénéficie aux salariés stables et bien payés des grandes entreprises  privées. Les banques et les assurances continuent des campagnes de publicité  visant à semer le doute sur le montant futur des retraites. Mais la crise financière de 2007-

2008 a décrédibilisé  la retraite par capitalisation.  La généralisation de la retraite par capitalisation obligerait à un fort taux d’épargne aujourd’hui qui pèserait sur les ménages (en réduisant la consommation) ou sur les entreprises (qui devraient payer une partie des primes). Elle obligerait à un prodigieux développement des marchés financiers. Pour financer entièrement sa retraite par capitalisation,  chaque salarié devrait accumuler environ 12 fois son salaire annuel au moment de son départ ; les fonds de pension devraient accumuler 6,8 fois le PIB. La crise a bien montré qu’une telle accumulation induirait une formidable instabilité  financière.

(1) Henri Sterdyniak est chercheur à l’OFCE, ce texte qu’il nous a autorisé à publier ,a été prononcé à l’université d’ été du MEDEF, pour des raisons de longueur nous publierons la partie consacrée à la dette publique dans le prochain numéro de notre revue.