Economie et Politique - Revue marxiste d'économie

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Le logement social en danger ! Interview de Alain Cacheux, président des Offices publics de l’habitat

EcoPo: Tenant leur identité de leur ancrage territorial avec leur rattachement à une collectivité ou un groupement de collectivités locales, les Offices publics de l’habitat restent-il un modèle capable de résister à la métropolisation et à la mondialisation?

S’agissant de résister à la mondialisation, oui, dans la mesure où le logement n’est pas exportable, il est moins exposé par la mondialisation même si les circuits peuvent être concernés par cette mondialisation.

S’agissant de la métropolisation, nous sommes conduits à nous adapter au processus de métropolisation. La loi Alur fait désormais obligation aux offices municipaux de se rattacher aux établissements publics territoriaux (EPT) dès lors que cette instance a la compétence logement. Pour nous, c’est une façon de s’adapter à la métropolisation mais, en revanche, nous avions découragé le ministère à la fin de l’année 2012 qui voulait qu’au-delà de ce rattachement il y ait un regroupement des organismes rattachés à la même intercommunalité.

Pour autant, sur le principe du rattachement à l’intercommunalité nous étions plutôt d’accord. Nous pensons effectivement qu’il est plus cohérent à partir du moment où l’intercommunalité qui à la compétence habitat, élabore le plan local d’habitat, que les offices qui sont l’outil de la politique locale de l’habitat soient rattachés à l’EPT. En province cela se passe sans trop de difficultés sauf quand il y a la ville centre qui est en opposition politique avec l’agglomération. Sauf ce cas particulier, dans l’immense majorité des cas en province cela se passe bien.

Mais en Ile-de-France les choses sont plus complexes pour deux raisons :

Beaucoup d’offices municipaux très ancrés sur le territoire communal, sont des offices de taille variable, souvent petits, ayant au moins 85 % de leur patrimoine dans la commune de rattachement parfois même un peu plus.

L’intercommunalité en Île-de-France est beaucoup moins développée que sur le reste du territoire national.

Face à ces difficultés, la Fédération, dans le cadre du débat national et des relations de la fédération avec le ministère, a plaidé de deux façons. D’abord, on a souhaité que les offices soient rattachés aux établissements territoriaux (EPT) même si nous savons bien qu’il y a une difficulté par rapport à la loi Alur. La loi dit que les offices municipaux doivent être rattachés aux intercommunalités qui ont la compétence habitat. En Île-de-France, la compétence habitat est attribuée à la Métropole du grand Paris. On passe d’un rattachement d’une dizaine de milliers d’habitants à un rattachement à une structure qui en représente près de 7 millions. Nous avons demandé un rattachement aux EPT, mais ces derniers n’ont pas la compétence logement. C’est la raison pour laquelle nous avons demandé et obtenu le rattachement des offices auprès des établissements publics territoriaux même avec ceux qui n’ont pas la compétence habitat.

Le deuxième amendement que nous avons fait valoir : la commune d’origine doit fournir plus de 50 % des personnes candidates (élus et personnalités qualifiées) au conseil d’administration de ces offices, mêmes s’ils sont rattachés aux EPT. Ce qui était pour nous une façon de se rattacher à la commune historique.

Pour contourner la loi Alur, certaines villes ont rattaché le patrimoine de leur office à leur SEM ou bien vendu à des ESH tandis que quelques offices évoquent aussi la possibilité de se transformer en coopérative.

La loi Alur oblige à un rattachement à un EPT. L’obligation qui est faite aux offices de se rattacher aux intercommunalités n’est pas exigée pour les SEM. C’est une faiblesse de la loi, sans doute le résultat d’un lobying auprès du Parlement. Il faut qu’il y ait une compétence habitat totalement transférée. Or les communes continuent de participer soit en apportant des garanties d’emprunt soit en fournissant des terrains moins chers.

EcoPo  : Que répondez -vous à ceux qui prétendent que le marché est plus efficace pour relever le défi du logement?

évidemment le marché n’est pas plus efficace. Parce que le marché s’adresse à une clientèle solvable et parce que le secteur privé n’est pas présent partout. Ainsi le marché est absent ou présent de façon très marginale et cherche souvent à revendre son patrimoine dans les secteurs que l’on appelle détendus. Heureusement qu’il y a les offices dans ce secteur détendu ! Avec ses 88 offices départementaux notre couverture territoriale est quasi totale.

EcoPo: Avec les transformations institutionnelles (obligation de rattachement d’un office public communal à la communauté de communes ou d’agglomération, incitant à sa cession à un ESH ou la création d’une SEM) et les modifications des conditions de financement du logement social (baisse des dotations publiques), l’équilibre entre les deux branches essentielles du logement social (ESH et offices) semble menacé. Selon vous, comment peut-on échapper à cette «prise de contrôle»?

Cela fait un certain nombre d’années où, en termes de constructions neuves, les ESH représentent 60 % contre 40 % pour les offices. Mais s’agissant de la réhabilitation notamment thermique, et pas seulement, les offices sont en tête. Cela reflète aussi le fait que nous avons un patrimoine plus ancien. Au niveau national, pendant des décennies, le patrimoine des offices était supérieur aux ESH. Les choses se rééquilibrent avec le rythme de construction qui est supérieur. Mais on reste dans un équilibre relatif. Les ESH ont un parc très légèrement supérieur au nôtre de quelques logements. Nous gérons 2 400 000 logements.

EcoPo: La constitution de grands groupes privés détenant des positions dominantes dans tout le logement social est-elle inévitable?

Ce que je constate, c’est que de grands groupes se constituent et que cette tendance est accentuée avec la réforme d’Action logement (ex. 1 % logement). Même si on avait déjà eu un précédent avec la tentative de procéder à un grand groupe d’ESH du mouvement des Caisses d’épargne cette tendance est préoccupante.

EcoPo: Dans le secteur des offices publics lui-même, ne craignez-vous pas à terme une fusion des OPH pour ne laisser subsister que quelques gros OPH au sein de chaque intercommunalité ou EPT?

Sur ce point, je n’ai pas de crainte. Notre gros problème, c’est de répondre aux besoins des territoires. Il faut se regrouper là où c’est nécessaire. Nous avons un certain nombre de départements avec un marché détendu, voire même très détendu, où il subsiste 3 ou 4 offices de taille moyenne qui ne se justifient pas. Confrontés à des montages d’opérations de plus en plus complexes, ces organismes ne disposent pas de moyens humains pour pouvoir monter ces opérations. Si depuis 20 ans on parle de la réorganisation du tissu des organismes, ce qui est la façon pudique de dire qu’il faut se regrouper, je trouve que dans un certain nombre de cas il est nécessaire de se regrouper. Cela ne veut pas dire forcément fusion, mais mise en commun de moyens pour la maîtrise d’ouvrage et pour le montage d’opérations. Dans ces cas-là c’est indispensable. La crainte de ne garder que quelques grosses OPH ne me semble pas justifiée.

D’autant plus qu’il n’y a pas de taille optimale pour atteindre la fameuse économie d’échelle dont on nous parle en permanence. Par contre, pour monter des opérations de plus en plus complexes, on a besoin d’une certaine taille, sinon la dépense de personnel devient insupportable. Il faut que l’on ait quelques travaux en commun pouvant aller jusqu’au regroupement.

EcoPo: Un des plus grands offices publics de France, l’Opievoy avec ses 50000 logements est menacé de dissolution dès la fin 2016. Dans cette opération, près de 30000 logements pourraient être transférés dans une ESH dont l’actionnaire majoritaire pressenti ne cache pas que le lien avec le territoire et la priorité sociale ne sont pas la première préoccupation. Cela n’est-il pas inquiétant pour l’avenir du service public du logement?

L’Opievoy est un cas très particulier puisque c’est le seul office interdépartemental en France. Alors même qu’il existe, deux ou trois organismes attachés à des syndicats d’intercommunalités. Le devenir de l’Opievoy nous inquiète depuis fort longtemps. On aurait préféré le rattachement à la région, qui était envisagé dans la loi Alur, mais qui a été refusé par la région qui ne souhaite pas être la structure opérant comme gestionnaire.

Nous avons pesé pour qu’un maximum de patrimoine de l’Opievoy soit récupéré par des offices publics. Ce qui se passe comme cela dans quatre départements : Seine-Saint-Denis, Hauts-de-Seine, Val d’Oise et Val-de-Marne. Cela laisse en jachère les 25 000 logements des Yvelines et de l’Essonne, qui n’ont pas d’offices départementaux.

Et là il y a une volonté politique de traiter avec ESH. Rien n’empêchait d’avoir une structure publique propre pour récupérer le patrimoine qui existait dans chaque département. C’est un cas très particulier. Ce n’est pas un bon signe adressé pour l’avenir du service public du logement. On est bien d’accord.

Il faut être vigilant sur les conséquences de la mise en place de ce montage. Concernant les craintes par rapport aux augmentations de loyer, il existe des règles qui empêchent que l’augmentation des loyers soit supérieure à l’IRL. Si cet indice ne bouge pas actuellement, il peut y avoir danger si l’inflation repart.

EcoPo: Le problème, c’est que l’Opievoy ne pratiquait pas le loyer maximum et donc qu’il existe une marge que la nouvelle ESH pourra utiliser pour contourner pour augmenter les loyers?

Il est vrai que dans 2/3 de leur parc, les offices ont des loyers pratiqués inférieurs de plus de 10 % par rapport au loyer plafond. Ce qui explique en partie le moindre investissement des offices sur la construction neuve. Comme celle-ci exige de plus en plus d’apports de fonds propres, ne pas être au plafond nous prive de moyens qui expliquent nos difficultés pour construire.

EcoPo: Que pensez vous des propositions du livre blanc du Medef de « permettre la sortie du conventionnement des logements sociaux à l’issue de la période de remboursement des prêts pour faire du locatif intermédiaire, lorsque cela se justifie, et/ou des cessions de patrimoine dont le produit sera nécessairement réinvesti dans la production HLM » ? Ou encore, pour les zones en tension, que leurs loyers soient libéralisés?

Sortir du conventionnement après la fin du remboursement des emprunts, c’est une vieille revendication du Medef. Nous y sommes violemment opposés dans la mesure où ce patrimoine est un patrimoine de la nation et donc il doit être conservé pour la fonction qui est la sienne c’est-à-dire de loger les personnes modestes, voire démunies ou exclues.

Que dans les zones tendues il faille faire du logement intermédiaire, cela va de soi. L’écart est tel entre les loyers du parc social et des loyers privés dans le marché tendu, qu’il y a besoin d’un parc intermédiaire pour des locataires qui sont au-dessus des plafonds HLM sans pour autant rouler sur l’or et ne peuvent pas accéder au marché privé. Nous avons donc besoin de logements intermédiaires, mais sûrement pas en transformant du logement social locatif en logement intermédiaire.

Quant aux cessions de patrimoine incitées par les gouvernements successifs et dont le produit est réinvesti dans la production HLM, elles ont conduit les organismes à vendre des logements. Mme Boutin avait demandé de vendre 1 % du parc chaque année. Donc pour 4,8 millions de logements sociaux cela faisait 48 000. Or aujourd’hui nous en sommes à 6 000. Ces ventes qui nécessitent un accord des collectivités locales servent à alimenter les fonds propres. On le pratique à dose homéopathique parce que les organismes souhaitent privilégier les ventes pour les locataires en place, mais un grand nombre de locataires n’ont pas les moyens d’un tel achat.

EcoPo: Face à la pénurie actuelle de logement social, les offices publics ont-ils les moyens de répondre aux besoins de construction de logements neufs?

Difficilement. Le modèle économique du logement social tout en restant sur ses fondamentaux est bousculé. Celui-ci était relativement simple. Il y avait un financement assuré par des subventions (ce qu’on a appelé improprement « des fonds gratuits »), c’est-à-dire les subventions de l’État, des collectivités locales et d’Action logement, même si la répartition des crédits d’Action logement pénalise les offices par rapport aux sociétés HLM. à quoi s’ajoutait une participation limitée des fonds propres des bailleurs.

Mais la tendance des dernières années, c’est la diminution des aides à la pierre, la diminution des subventions des collectivités locales qui ont de plus en plus de difficultés à boucler leurs comptes, et ce d’autant plus que le logement n’est la compétence d’aucune d’entre elles sauf les intercommunalités. Si la commune a une compétence générale, elle peut investir en matière de logement mais ce n’est pas une compétence obligatoire. Or quand il faut serrer les comptes, on concentre les efforts sur les compétences obligatoires. Cette évolution conduit à un recours de plus en plus important aux fonds propres. Mais les offices ont d’autant plus de difficultés pour en constituer que leurs loyers sont inférieurs à ceux des ESH et qu’ils sont moins aidés par les financements d’Action logement. D’où leurs difficultés à répondre aux besoins de construction, et le rapport 60 % ESH/40 % OPH dans la construction neuve ces dernières années. Ce déséquilibre est aggravé du fait que les OPH gérant un parc de logements plus ancien ont été beaucoup plus concernés par la rénovation urbaine. Or c’est une politique de grande ampleur qui nécessite beaucoup de moyens financiers. Et les moyens financiers que vous mettez dans la rénovation urbaine vous ne les mettez pas dans les constructions.

EcoPo: Le recours élevé aux fonds propres des organismes HLM ne fait-il pas peser sur les locataires une mission qui relève de la solidarité nationale, et cela au détriment de la réponse à leurs propres besoins? L’État ne devrait-il pas augmenter son budget consacré à l’aide à la pierre qui aujourd’hui représente moins de 2% du prix de revient d’un logement?

À la question de savoir si l’État doit augmenter sa contribution, la réponse est évidemment oui. Au risque de paraître ringard, je suis de ceux qui pensent que la contribution financière de l’État est indispensable. C’est un élément constitutif du modèle économique du logement social. C’est pourquoi j’ai manifesté une franche opposition à la mise en place du Fonds national des aides à la pierre car cela me paraissait être le paravent que l’on plaçait pour faire disparaître rapidement les aides budgétaires à la pierre.

EcoPo: Cette course à l’autofinancement ne se fait-elle pas au détriment du développement des services aux habitants?

Il y a un équilibre à maintenir en permanence entre la réponse apportée aux demandes légitimes des locataires du parc HLM et les moyens qu’on doit dégager pour continuer à construire des logements et répondre aux demandes de ceux qui attendent des logements.

Sur le plan des services, beaucoup d’organismes vont au-delà de leur rôle de bailleur, mais cela a des limites. On ne peut pas palier les insuffisances du service public que certaines collectivités locales ne veulent plus assumer. On fait déjà très au-delà de notre rôle de bailleur.

L’ancrage territorial fait que nous sommes plus sensibles à répondre aux besoins des locataires. La fédération des offices recense l’ensemble des initiatives qui sont faites en matière de rénovation sociale pour les promouvoir.

EcoPo: Avec la crise, le chômage et la précarité sociale et salariale, ce modèle est de plus en plus en difficulté. Certains organismes poussant jusqu’à construire des logements adaptés, non aux ménages en difficulté, mais aux ménages qui peuvent payer. Cette logique est même favorisée par les employeurs qui revendiquent des logements adaptés à leurs catégories de salariés pour éviter que le coût du logement pèse sur la revendication salariale ou la mobilité professionnelle. Ne pourrait-on pas imaginer que le financement du logement soit sans impact sur les situations des locataires? Non qu’il y ait une bourse d’amortissement prise sur les loyers, mais plus simplement que le coût du financement soit à 0. Un crédit bonifié à 0% sur 40 ans ferait chuter sous l’inflation le coût de l’emprunt et donc fonctionnerait comme une subvention dont le locataire pourrait alors bénéficier sous différentes formes, y compris en baisse de loyer. Ne peut on pas utiliser l’argent du livret A pour amorcer la pompe et travailler progressivement à une orientation de la création monétaire de la Banque centrale européenne pour cela?

Le modèle économique de logement social est en difficulté, peut-on envisager des prêts à 40 ans à taux zéro ? Ce serait l’idéal, mais les prêts qui nous sont accordés reposent sur le livret A. Et le livret A est rémunéré à 0,75 % avec en plus une commission pour les frais de collecte qui a été réduite récemment à 0,5 %. Ce qui veut dire que pour les fonds d’épargne de la Caisse des dépôts c’est une rémunération qui coûte 1,25 %. Quand on nous fait des prêts à 1,25 % très souvent c’est plus avantageux que le marché privé mais ce n’est pas véritablement bonifié. Pour que ce soit bonifié il faudrait que cela soit en dessous, comme c’est le cas avec les PLAI, des programmes très sociaux réalisés en nombre limité.

Connaissant les problèmes budgétaires qui sont ceux de l’État, l’Union des HLM avait proposé une augmentation du plafond de dépôt dégageant une épargne bien supérieure aux besoins du logement social. Les placements de ce surplus produiraient, pensions-nous, les ressources nécessaires pour bonifier les prêts pour le logement social. Sauf que cette logique n’a pas fonctionné. En 2012, on a augmenté de 50 % le plafond du livret A, mais pour l’essentiel les excédents de trésorerie ont été placés dans les obligations souveraines qui ne rapportent pas grand-chose. Et donc notre système n’a pas pu fonctionner pour palier l’insuffisance des crédits budgétaires.

EcoPo: La Banque centrale européenne qui débloque chaque mois 80milliards d’euros à taux zéro ne pourrait-elle pas apporter ces ressources gratuites en faisant du financement social une de ses priorités?

Ce pourrait être une alternative à condition que l’on ne remette pas en cause les fondements de notre système qui s’appuie sur la CDC. Notre système de financement reste solide. Quand on voit les exemples qui ont été mis en place en Europe, on a la chance de disposer d’un outil solide. Cela a permis de constituer un parc de logement social pour 18 millions de personnes.

EcoPo: Compte tenu du retard que l’on a pris dans les dernières années pour la construction, avec les évolutions de sociétés et des besoins de logements énormes, n’y a-t-il pas besoin de moyens exceptionnels?

à condition de ne pas déshabiller notre modèle de financement. Il faut être prudent il y a un certain nombre d’organismes qui quelque part étant donné le montant des taux d’intérêt ont remboursé à la Caisse des dépôts pour emprunter sur les marchés financiers. Au grand dam de la Caisse des dépôts. Actuellement les conditions de prêts pour le logement neuf coûtent à la CDC. Ce sont les anciens prêts qui payent les nouveaux. Faisons en sorte d’essayer de faire bénéficier les organismes du niveau des taux d’intérêt très faibles sans déstabiliser le système qui existe depuis plus d’un siècle.

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