Economie et Politique - Revue marxiste d'économie

Question : Tenant leur identité de leur ancrage territorial - avec leur rattachement à une collectivité ou un groupement de collectivités locales - les Offices publics de l'habitat restent-il un modèle capable de résister au marché et à la métropolisation ?

A. Cacheux : Evidemment le marché n'est pas le plus efficace : d'abord parce que le marché s'adresse à une clientèle solvable et parce que le secteur privé n'est pas présent partout. Ainsi le marché est absent ou présent de façon très marginale et cherchant souvent à revendre leur patrimoine dans les secteurs que l'on appelle détendus. Heureusement qu'il y a les offices dans ce secteur détendu. Avec ses 88 offices départementaux notre couverture territoriale est quasi totale.

Quant au processus de métropolisation, nous sommes conduits à nous y adapter. En effet, la loi Alur fait désormais obligation aux offices municipaux de se rattacher aux établissements publics de coopération intercommunale (métropole, communauté urbaine ou d'agglomération) dés lors que cette instance a la compétence habitat. Pour nous c'est une façon de s'adapter à la métropolisation. En revanche, nous avions découragé le ministère à la fin de l'année 2012 qui voulait qu'au-delà de ce rattachement il y ait un regroupement des organismes rattachés à la même intercommunalité.

Il est plus cohérent que les offices, l'outil de la politique locale de l'habitat, soient rattachés à l'EPT qui à la compétence habitat et élabore le plan local d'habitat. En province cela se passe sans trop de difficultés sauf quand il y a la ville centre qui est en opposition politique avec l'agglomération.

Mais en Ile de France les choses sont plus complexes pour 2 raisons :

1. beaucoup d'offices municipaux, très ancrés sur le territoire communal, sont des offices de taille variable, souvent petits, ayant au moins 85 % de leur patrimoine dans la commune de rattachement parfois même un peu plus, et auxquels les élus municipaux sont très attachés.
2. l'intercommunalité en Île-de-France est, historiquement, beaucoup moins développée que sur le reste du territoire national.

Face à ces difficultés, la Fédération, dans le cadre du débat national et des relations de la fédération avec le ministère, a plaidé et obtenu:

3. que les offices soient rattachés aux établissements territoriaux (EPT), bien que dans la Métropole du Grand Paris ces institutions n'aient pas la compétence habitat qui a été attribuée à la Métropole. Mais il nous paraissait inconcevable de passer d'un rattachement d'offices à des collectivités de quelques dizaines de milliers d'habitants à une entité représentant 7 millions d'habitants. Nous avons donc demandé un rattachement aux EPT, mais ces derniers n'ont pas la compétence logement.
4. Que la commune d'origine fournisse plus de 50 % des personnes candidates ( élus et des personnalités qualifiées) au nouveau conseil d'administration de ces offices rattachés au EPT. Ce qui était pour nous une façon de maintenir le lien avec la commune historique.

Question : Avec les transformations institutionnelles (obligation de rattachement d’un office public communal à la communauté de communes ou d’agglomération, incitant à sa cession à une Entreprise sociale de l'habitat ( ESH ) ou la création d’une SEM)  et les modifications des conditions de financement du logement social (baisse des dotations publiques), l'équilibre entre les deux branches essentielles du logement social (ESH et offices, ...) semble menacé. Selon vous, comment peut-on échapper à cette «prise de contrôle »? La constitution de grands groupes privés détenant des positions dominantes dans tout le logement social est-elle inévitable ?Va-t-on voir le service public du logement se réduire à quelques OPH ?

A. Cacheux : Cela fait un certain nombre d'années où, en termes de constructions neuves, les ESH représente 60 % contre 40 % pour les offices. Mais s'agissant de la réhabilitation notamment thermiques, mais pas seulement, les offices sont en tête. Cela reflète aussi le fait que nous avons un patrimoine plus ancien. Au niveau national pendant des décennies le patrimoine des offices était supérieur aux ESH. Les choses se rééquilibrent avec le rythme de construction des ESH qui est supérieur. Mais on reste dans un équilibre relatif. Les ESH ont un parc très légèrement supérieur au nôtre de quelques logements. Nous gérons 2 400 000 logements.

Ce que je constate c'est que de grands groupes se constituent, et que cette tendance est accentuée avec la réforme d'Action logement (ex 1 % logement). Même si on avait déjà eu un précédent avec la tentative de constituer quelques grands groupes d'Esh, par exemple autour du mouvement des Caisses d'épargne cette tendance est préoccupante.

Quant au secteur des offices publics lui-même, je ne crains pas qu'une fusion des OPH aboutisse à ne laisser subsister que quelques gros OPH au sein de chaque intercommunalité ou EPT . Certes, pour répondre aux besoins des territoires, il faut se regrouper là où c'est nécessaire. Nous avons un certain nombre de départements avec un marché détendu, voire même très détendu, où il subsiste 3 ou 4 offices de taille moyenne qui ne se justifient pas. Confrontés à des montages d'opérations de plus en plus complexes, ces organismes ne disposent pas de moyens humains pour le faire. Il est donc nécessaire de se regrouper, mais cela ne veut pas dire forcément fusion d'autant plus qu'il n'y a pas de taille optimale pour atteindre la fameuse économie d'échelle dont on nous parle en permanence.

Question : Un des plus grands offices publics de France, l'Opievoy avec ses 50 000 logements est menacé de dissolution dès la fin 2016. Dans cette opération près de 30 000 logements pourraient être transférés dans une ESH dont l'actionnaire majoritaire pressenti ne cache pas que le lien avec le territoire et la priorité sociale ne sont pas la première préoccupation.  Cela n'est-il pas inquiétant pour l'avenir du service public du logement ?

A. Cacheux : L'Opievoy est un cas très particulier puisque c'est le seul office interdépartemental en France. Le devenir de l'Opievoy nous inquiète depuis fort longtemps. On aurait préféré le rattachement à la région, qui était envisagé dans la loi Alur, mais cela a été refusé par la région elle-même qui ne souhaite pas être la structure opérant comme gestionnaire.

Nous avons pesé pour qu'un maximum de patrimoine de l'Opievoy soit récupéré par des offices publics. Cela se passe ainsi dans quatre départements : Seine-Saint-Denis, Hauts-de-Seine, Val d'Oise et le Val-de-Marne, mais laisse en jachère les 25 000 logements des Yvelines et de l'Essonne qui n'ont pas d'offices départementaux .

Et là, il y a une volonté politique de traiter avec des ESH. Rien n'empêchait d'avoir une structure publique propre pour récupérer le patrimoine qui existait dans chaque département. C'est un cas très particulier mais ce n'est pas un bon signe adressé pour l'avenir du service public du logement social.

Concernant les craintes par rapport aux augmentations de loyer, il existe des règles qui empêchent que l'augmentation des loyers soit supérieure à l'IRL (Indice de Réféence des loyers). Si cet indice ne bouge pas actuellement, il peut y avoir danger si l'inflation repart.

Question : Que pensez -vous des propositions du livre blanc du Medef de : " permettre la sortie du conventionnement des logements sociaux à l’issue de la période de remboursement des prêts pour faire du locatif intermédiaire, lorsque cela se justifie, et/ou des cessions de patrimoine dont le produit sera nécessairement réinvesti dans la production HLM"? Ou encore, pour les zones en tension  que leurs loyers soient libéralisés?

A. Cacheux : Sortir du conventionnement après la fin du remboursement des emprunts, c'est une vieille revendication du Medef. Nous y sommes fermement opposés dans la mesure où ce patrimoine est un patrimoine de la nation et donc il doit être conservé pour remplir une des fonctions qui est la sienne c'est-à-dire de loger les personnes modestes, voire démunies ou exclues, même quand les emprunts ont été remboursés.

Que dans les zones tendues il faille faire du logement intermédiaire cela va de soi. L'écart est tel entre les loyers du parc social et des loyers privés qu'il y a besoin de répondre aux aspirations des locataires qui sont au-dessus des plafonds HLM sans pouvoir accéder au marché privé. Nous avons donc besoin de logements intermédiaires mais sûrement pas d'une diminution du logement social.

Quant aux cessions de patrimoine incitées par les gouvernements successifs et dont le produit est réinvesti dans la production HLM, elles ont conduit les organismes à vendre des logements depuis fort longtemps. Mme Boutin avait demandé de vendre 1 % du parc chaque année (de l'ordre de 48 000 logements), or aujourd'hui nous en sommes à un niveau de 6 à 8000 par an. Ces ventes qui nécessitent un accord des collectivités locales servent à alimenter les fonds propres. On les pratique à dose homéopathique parce que les organismes souhaitent privilégier les ventes pour les locataires en place mais aussi parce qu'un grand nombre de locataires n'ont pas les moyens d'un tel achat. Pour vendre des logements encore faut-il qu'il y ait des acheteurs !

Question : Avec la crise, le chômage et la précarité sociale et salariale, ce modèle est de plus en plus en difficulté. Certains organismes poussant jusqu'à construire des logements adaptés, non aux ménages en difficulté, mais aux ménages qui peuvent payer. Cette logique est même favorisée par les employeurs qui revendiquent des logements adaptés à leurs catégories de salariés pour éviter que le coût du logement pèse sur la revendication salariale ou la mobilité professionnelle. Ne pourrait on pas imaginer que le financement du logement soit sans impact sur les situations des locataires ? Non qu'il y ait une bourse d' amortissement prise sur les loyers, mais plus simplement que le coût du financement soit a 0. Un crédit bonifie a 0 % sur 40 ans ferait chuter sous l'inflation le coût de l'emprunt et donc fonctionnerait comme une subvention dont le locataire pourrait alors bénéficier sous différentes formes, y compris en baisse de loyer. Ne peut on pas utiliser l'argent du livret A pour amorcer la pompe et travailler progressivement à une orientation de la création monétaire de la Banque centrale européenne pour cela ?

A. Cacheux : Le modèle économique du logement social tout en restant sur ses fondamentaux est bousculé. Celui-ci est relativement simple. Il y a un financement assuré par des subventions ce qu'on a appelé improprement « des fonds gratuits », c'est-à-dire les subventions de l'État, des collectivités locales et d'Action logement, même si la répartition des crédits d'Action logement pénalise les offices par rapport aux sociétés HLM. A quoi s'ajoutait une participation limitée des fonds propres des bailleurs et le recours aux prêts, essentiellement de la Caisse des Dépôts.

Mais la tendance des dernières années c'est la diminution des aides budgétaires à la pierre, la diminution des subventions des collectivités locales qui ont de plus en plus de difficultés à boucler leurs comptes et ce d'autant plus que le logement n'est la compétence obligatoire d'aucune d'entre elles sauf les intercommunalités. Si la commune a une compétence générale, elle peut investir en matière de logement mais comme ce n'est pas une compétence obligatoire, quand il faut serrer les comptes, on concentre les efforts sur les compétences obligatoires. Cette évolution conduit à un recours de plus en plus important aux fonds propres. Mais les offices ont plus de difficultés pour en constituer que les ESH, parce que leurs loyers sont plus faibles de plus de 10 % et qu'ils sont moins aidés par les financements d'Action logement. D'où leurs difficultés à répondre aux besoins de construction.

C'est pourquoi l'État doit augmenter sa contribution. Au risque de paraître ringard je suis de ceux qui pensent que la contribution financière de l'État est indispensable. C'est un élément constitutif du modèle économique du logement social. C'est pourquoi j'ai manifesté une franche opposition à la mise en place du Fonds national des aides à la pierre car cela me paraissait être le paravent que l'on plaçait pour faire disparaitre rapidement les aides budgétaires à la pierre.

Le modèle économique de logement social est en difficulté, peut-on envisager des prêts à 40 ans à taux zéro? Ce serait l'idéal, mais les prêts qui nous sont accordés reposent sur le livret A. Et le livret A est rémunéré à 0,75 % avec en plus une commission pour les frais de collecte qui a été réduite récemment à 0,3%. Ce qui veut dire que pour les fonds d'épargne de la Caisse des dépôts c'est une rémunération qui coûte 1,05 %. Quand on nous fait des prêts très souvent c'est plus avantageux que le marché privé mais ce n'est pas véritablement bonifié. Pour que ce soit bonifié il faudrait que cela soit en dessous comme c'est le cas avec les PLAI, des programmes très sociaux réalisés en nombre limité.

Connaissant les problèmes budgétaires qui sont ceux de l'État, l'Union des HLM avait proposé une augmentation du plafond de dépôt dégageant une épargne bien supérieure aux besoins du logement social. Les placements de ce surplus produiraient, pensions-nous, les ressources nécessaires pour bonifier les prêts pour le logement social. Sauf que cette logique n'a pas fonctionné. En 2012 on a augmenté de 50 % le plafond du livret A, mais pour l'essentiel les excédents de trésorerie ont été placés dans les obligations souveraines qui ne rapportent pas grand-chose. Et donc notre système n'a pas pu fonctionner pour palier l'insuffisance des crédits budgétaires.

Un recours plus important au crédit à taux zéro pourrait être une alternative à condition que l'on ne remette pas en cause les fondement de notre système qui s'appuie sur la CDC. Notre système de financement reste solide. Quand on voit les exemples qui ont été mis en place en Europe, on a la chance de disposer d'un outil solide. Cela a permis de constituer un parc du logement social pour 18 millions de personnes.

* Interview réalisé par Alain Morin pour la revue et le site Economie et Politique