Economie et Politique - Revue marxiste d'économie

Les élections régionales de décembre 2015 vont se dérouler dans un environnement législatif marqué par l’entrée en vigueur pleine et entière de la loi NOTRe. Au-delà de la dimension législative et organisationnelle des territoires est fondamentalement posé l’enjeu budgétaire et financier. Dans les faits, tout le tripatouillage des compétences des collectivités territoriales porte en son cœur une seule exigence : s’adapter à la logique des multinationales et des marchés et pour cela, il faut réduire la dépense publique.

Les élections régionales de décembre 2015 vont se dérouler dans un environnement législatif marqué par l’entrée en vigueur pleine et entière de la loi NOTRe, après deux ans de discussions et de tergiversations.

Ce texte de loi confirme la montée en puissance des régions et des intercommunalités. Toutefois, au moins momentanément, les départements sont conservés. Les régions se voient confier l’économie et les grandes orientations stratégiques alors que les départements exerceront la compétence solidarité, et que le bloc communal, seul niveau à conserver la compétence générale, aura en charge les services de proximité. Concrètement l’articulation entre les niveaux d’organisation territoriale se présente ainsi :

– La clause de compétence générale, qui permet à une collectivité territoriale de se saisir de tout sujet ne relevant pas de l’État, est supprimée pour les départements et régions. Elle avait déjà été abrogée pour ces collectivités sous le mandat de N. Sarkozy mais rétablie au début de celui de F. Hollande. Seul le bloc communal en sera doté.

– Les treize grandes régions créées en métropoles par loi votée en décembre 2014 auront compétence sur le développement économique, l’aménagement du territoire, la formation professionnelle, la gestion des lycées et les transports, y compris les transports scolaires. Elles pourront jouer un rôle de coordination en matière d’emploi, mais sans toucher cependant aux prérogatives du Pôle emploi. Elles seront un moteur en matière d’environnement.

– Les départements, dont le projet de loi initial prévoyait la suppression, sont maintenus et gardent la gestion des collèges, des routes et de l’action sociale.

– La culture, les sports, le tourisme, l’éducation populaire et les langues régionales relèveront à la fois des régions et des départements. Les ports pourront relever, selon les cas, d’un type ou d’un autre de collectivité territoriale.

– Les deux départements et la région de Corse fusionneront à compter du 1^er janvier 2018 dans une collectivité unique.

La question budgétaire et financière au centre d’une politique régionale de gauche

Au-delà de la dimension législative et organisationnelle des territoires est fondamentalement posé l’enjeu budgétaire et financier. Dans les faits, tout le tripatouillage des compétences des collectivités territoriales porte en son cœur une seule exigence : s’adapter à la logique des multinationales et des marchés et pour cela, il faut réduire la dépense publique.

Une des questions centrales est l’autonomie financière des collectivités territoriales. Une autonomie financière dont l’article 72-2 de la Constitution de 1958 posait les principes stipulant que : « Les ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources, tout transfert de compétence doit s’accompagner du transfert des financements correspondants et, pour satisfaire au principe d’égalité, une péréquation intervient entre collectivités afin d’assurer une certaine autonomie financière aux collectivités les moins riches ». C’est cette autonomie financière qu’a totalement remise en question la loi 2010 de décentralisation jusqu’à supprimer dans les faits cette capacité pour les régions. Depuis cette date et la loi Notre le confirme, les régions n’ont plus la capacité de lever directement l’impôt. Ne disposant plus du levier des taux, cela revient à leur ôter toute autonomie budgétaire et financière réelle.

Desserrer l’étau de l’austérité

Aujourd’hui, la fiscalité qui abonde le budget des régions est une fiscalité dont les taux et l’assiette ne relèvent plus d’une gestion et de décisions régionales. Les principales recettes fiscales des régions sont réduites à une simple allocation de recettes d’ordre national résultant de taxes comme les IFER (imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau), la CCVA, cotisation complémentaire assise sur la valeur ajoutée dégagée par les entreprises, dont le taux est déterminé par le Parlement, la TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) les cartes grises sur le taux duquel les régions peuvent encore agir mais dont le produit ne représente que 8 % de leur budget, et d’autres taxes (taxe spéciale sur les conventions d’assurance, taxe sur les surfaces commerciales…). Bref une foultitude de petites taxes venues remplacer subrepticement la taxe professionnelle et ayant surtout pour fonction de transférer le financement régional des grandes entreprises vers les plus petites et les commerçants et artisans.

La loi NOTRe confirme et aggrave la loi 2010 portant réforme des collectivités territoriales affectant particulièrement les finances des régions sur trois points : la clause de compétence générale, la fiscalité locale et les financements croisés (cofinancement par plusieurs collectivités d’un même projet).

Aujourd’hui le budget des régions représente 28 milliards d’euros (investissement et fonctionnement), une somme qui est restée quasiment étale depuis 2008 alors que le transfert des compétences de l’État vers les régions s’élève pour l’année 2014 à plus de 15 milliards d’euros (voir tableau ci-dessous).

Il est pourtant un fait. Les collectivités territoriales assument dans leur ensemble une part déterminante de la solidarité nationale au travers des services publics qu’elles proposent sur tout le territoire (crèche, transports collectifs, centres de santé, établissements scolaires, formation professionnelle, action sociale, logements sociaux, infrastructures sportives et culturelles, assainissements, déchets, voiries…). Véritables remparts contre la crise sociale et le recul de la démocratie qu’engendrent les politiques d’austérité et la résignation à la domination des marchés financiers, elles sont un facteur décisif de croissance économique et d’emploi. La région est une des chevilles ouvrières de ce dispositif, avec une responsabilité déterminante dans les domaines de la formation, de l’emploi, des transports publics et de la santé – ARS-. La stagnation de leur enveloppe budgétaire pousse à des choix drastiques en matière d’offre de formation professionnelle, de transport public et de santé, même si les Agences Régionales de Santé disposent d’un budget propre mais qui lui-même est en constante érosion.

C’est le résultat de l'obsession de Bruxelles au service des marchés financiers, de baisser les dépenses publiques (État, collectivités territoriales, protection sociale), sous prétexte de réduction des dettes et déficits publics. L’impact est rude pour les collectivités territoriales confrontées à la réduction massive des concours de l’État. Au cours des années 2013 et 2014 le montant de cette réduction a représenté 4,5 milliards cumulés. S’y ajoutera une somme de 11 milliards d’euros entre 2015 et 2017, en cumul 17 milliards. Pour la seule année 2015, les régions auront du se passer de 451 millions.

Difficile pour justifier une telle évolution d’incriminer un excès de dépenses des régions. Leur budget est en effet resté à l’identique depuis 2008. La réalité est toute autre. Les Régions ont été mises à mal par la réforme de la taxe professionnelle qui les a privées de tout levier fiscal et les a mis sous tutelle financière de l’État, tant la part des dotations est forte (47 %) et l’autonomie fiscale faible. Privées de ressources dynamiques et confrontées à des dépenses contraintes inflationnistes (formation professionnelle, TER), les Régions ont perdu, sur 2010-2012, 250M€ d’autofinancement par an en moyenne. En 2014, elles ont supporté une baisse de DGF de -184M€ et un recul de CVAE de -100M€ également. La baisse en 2015, 2016 et 2017 des dotations aux Régions à hauteur de -440M€/an revient à amputer leur capacité d’autofinancement de près de 1,3Md€, soit -33 %. 

Face à ces multiples contraintes et pour respecter l’obligation d’équilibre de leur budget annuel, les régions sont confrontées à un dilemme : soit elles rentrent dans le moule des politiques d’austérité chère à la droite et aux sociaux-libéraux en privatisant ou en abandonnant des missions, soit, ne pouvant plus utiliser le levier fiscal, elles recourent à l’emprunt. C’est pour une part ce qu’elles ont du consentir, voyant ainsi le volume global de leurs crédits passer de 157M€ en 2010 à 234 M€ en 2014. De quoi satisfaire des banques toujours plus assoiffées de rentabilité et dont la politique, malgré l’épisode Dexia, n’a pas vraiment évolué.

Que faire ? Réduire les dépenses, encore et toujours plus, privatiser les services publics territoriaux sous prétexte de faire reculer le poids des dettes ? C’est ce qui s’est fait en Grèce pendant cinq ans. Résultat : cinq années de récession et une dette publique qui, rapportée aux richesses nationales produites, est passée de 128 % en 2008 à 176 % début 2015 !

Faut-il réclamer de nouveaux impôts pour les régions dont l’assiette ne manquerait pas d’englober les familles, alors que, déjà, le taux de prélèvement des administrations publiques locales a atteint 6,1 % du PIB en 2014, contre 4,5 % en 2010 ? Toute chose égale par ailleurs, cela contribuerait à rétrécir la demande intérieure déjà écrasée par la stagnation des salaires, le chômage et la pauvreté.

Faut-il, alors, se résoudre à faire passer les régions comme l’ensemble des collectivités territoriales sous les fourches caudines de marchés financiers de plus en plus avides ?

Rien de tout cela ! Il faut augmenter les ressources propres de l’ensemble des régions comme de l’ensemble des collectivités territoriales sans accroître la pression fiscale sur les couches populaires et moyennes et sans s’enfermer dans une spirale de la dette. Et c’est possible : En cherchant, sans attendre, à mobiliser autrement le crédit des banques sur les territoires, en exigeant une réforme de la fiscalité locale, en revendiquant beaucoup plus de pouvoirs pour les citoyens et leurs élus sur l’utilisation de l’argent des fonds publics, du crédit et des profits sur les territoires.

De nouveaux financements pour les régions

Face à la croissance des besoins populaires et à la nécessité d’apporter de nouvelles réponses pour combattre la crise et ses effets il faut absolument dégager de nouvelles ressources. Elles seront le moyen de permettre des échanges constructifs entre élus de gauche et citoyens pour construire des politiques régionales en rupture avec celles que propose la droite, moyens de résistance aux choix antidémocratiques dictés par les marchés financiers et d’impulsion d’une vraie politique de gauche. Dégager de nouveaux financements pour les régions suppose d’agir en deux directions.

Fiscalité et dotations : une réforme urgente !

Les Régions sont le niveau de collectivité avec la plus faible autonomie fiscale. Elles doivent donc retrouver un niveau d’autonomie qui pourrait être fixé au taux moyen d’autonomie des collectivités ce qui participerait à réduire la part des dotations de l’État dans leur financement. Il est temps de sortir d’une logique de sous-traitance financière des Régions par rapport à l’État qui a largement atteint ses limites. Mais ce changement suppose en priorité l’engagement d’une réforme d’ensemble de la fiscalité locale, elle-même partie prenante d’une profonde refonte des prélèvements fiscaux. Quatre principes doivent présider une réforme de la fiscalité locale. Il s’agit :

•  Du maintien du caractère indiciaire de la fiscalité locale : c’est-à-dire, établie d’après les indices extérieurs de richesse. Cela va à l’encontre de l’idée selon laquelle il faudrait intégrer dans l’établissement de la base des impôts locaux une part du revenu des ménages. Cette proposition, qui se voudrait de bon sens, cherche, en réalité, à frayer la voie à la mise en place d’un impôt local sur le revenu, sorte d’impôt par capitation, avec l’idée qu’à terme, il devienne la principale, voire l’unique, source de financement fiscal des collectivités.
• Du respect de l’autonomie des collectivités territoriales : Il s’agit de confirmer leur capacité de voter leur budget (dépenses et recettes), notamment en décidant des taux d’imposition.
•  Du refus de la spécialisation de l’impôt : qui sous-entend que chaque niveau de collectivités soit alimenté par une source fiscale unique, sorte d’impôt spécialisé alors qu’il faut affirmer, pour le financement de chaque collectivité une diversité de recettes fiscales.
• La mise en cause du principe des « taux liés » : qui lie l’évolution du taux de chaque taxe locale à celle des autres. Cela avait notamment pour objet d’empêcher la hausse des taux de taxe professionnelle indépendamment de ceux de la taxe d’habitation ou de la taxe foncière.

Sur ces bases, se construirait la réforme des prélèvements fiscaux locaux qui passe par la création d’un nouvel impôt local sur le capital des entreprises et une refonte de la fiscalité locale des personnes.

Créer un nouvel impôt local des entreprises

En prenant appui sur les besoins de services publics locaux, de logements sociaux, de dépenses d’accompagnement, il serait décisif de doter la France d’un nouvel impôt territorial assis sur le capital matériel des entreprises. Bâtiments, terrains et équipements seraient ainsi valorisés par l’application d’un pourcentage sur leur valeur d’origine, une valeur d’origine actualisée pour les bâtiments et terrains. Mais il est tout aussi nécessaire de mettre à contribution, au niveau national, les actifs financiers des entreprises (4 724,4 Mds € fin 2011 selon les comptes de patrimoines des sociétés non financières) auxquels il faudrait ajouter les actifs financiers détenus par les banques, sociétés financières et assurances (nets des provisions techniques d’assurances ils totalisaient 10 603,1 Mds € fin 2011).

Cette contribution nationale, additionnelle à ce nouvel impôt territorial sur le capital des entreprises serait assortie d’un taux très bas (0,5 %) et perçue par les communes. Elle rapporterait immédiatement plus de 20 Mds €, s’agissant de la taxation des seules entreprises non financières. Cette ressource prélevée nationalement serait péréquatée en fonction du nombre d’habitants et de la situation sociale de chaque commune. Ce dispositif inciterait les entreprises à ne pas gâcher leurs capitaux du point de vue de l’intérêt social des salariés et des populations.

Refondre la fiscalité des personnes

Une telle refonte exige une actualisation profonde des bases d’imposition des immeubles bâtis et non bâtis soumis à la taxe foncière et à la taxe d’habitation. À cet effet serait lancée une vraie révision foncière jamais pratiquée depuis 1970. Conduisant à une augmentation importante des bases d’imposition, il incomberait aux collectivités territoriales de travailler à une adaptation des taux pratiqués dans un projet participatif d’élaboration de leur budget.

Ainsi établies les nouvelles valeurs locatives foncières serviraient au calcul de la taxe foncière sur les propriétés bâties et sur les propriétés non bâties. Quant à la taxe d’habitation calculée sur la même base, elle serait modulée en fonction de la situation économique et sociale des foyers concernés et plafonnée.

Enfin, s’agissant de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ou de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), il serait proposé de ne conserver que la TEOM. Deux remarques à ce propos :

- La TEOM est calculée à partir de la valeur locative foncière alors que la REOM est calculée sur le principe du consommateur-payeur ce qui à l’évidence n’est pas un prélèvement favorable aux populations les plus défavorisées. Elle introduit en outre, une forme de prélèvement par individu niant la notion de foyer fiscal.

- On peut observer une augmentation du produit de la TEOM passant de 5,5 milliards d’euros en 2008 à 6,3 milliards en 2013. Elle résulte certes de l’accroissement du nombre de ménages cotisants mais elle découle également de l’augmentation des coûts de traitement, notamment du fait de la prise d’importantes parts de marchés dans ce secteur par des grands groupes privés. La question d’une gestion publique de cette mission se pose. Son cadre pourrait être celui d’un service public national décentralisé permettant une mutualisation des coûts de gestion et d’offrir ainsi le même service à des tarifs similaires pour chaque citoyen quel que soit son lieu de résidence.

Redéfinir une part fiscale régionale

Eu égard aux compétences développées par les régions dont beaucoup ont trait au développement économique et à l’emploi il conviendrait d’asseoir leur ressources fiscales propres sur le foncier bâti et non bâti ainsi que sur le nouvel impôt territorial des entreprises (capital foncier et matériel), trois impôts auxquels serait appliquée une part régionale. Les régions, renouant avec le vote de taux d’imposition, retrouveraient ainsi une autonomie budgétaire et une authentique capacité de décision financière. Afin de ne pas alourdir la charge fiscale des contribuables qui verraient apparaître une ligne supplémentaire sur leur avis d’imposition, il conviendrait de basculer les deux tiers, l’autre tiers restant aux régions, du montant des dotations de l’État jusque-là affectées aux régions et maintenant couvert par le produit de cette nouvelle fiscalité régionale, sur les dotations affectées aux autres collectivités. Ces dernières pourraient ainsi momentanément baisser leur taux ou faire face à des dépenses nouvelles sans les augmenter.

Mobiliser immédiatement les banques sur les territoires

On le mesure aisément si une réforme de la fiscalité locale est nécessaire, s’il est juste que les régions retrouvent une autonomie budgétaire, on mesure les difficultés inhérentes à la mise en œuvre d’une telle réforme notamment au regard de la pression que supportent déjà les contribuables locaux, particulièrement les ménages. On peut également aisément évaluer les besoins réels de financement régional pour redynamiser l’économie, développer des politiques de formation professionnelle de qualité, rénover les lycées, moderniser et adapter le rail aux besoins actuels de déplacement (cadencement, rénovation du parc, etc), soutenir les politiques culturelles. Cela se chiffre en dizaines, voire en centaines de milliards d’euros pour l’ensemble des régions. Vouloir le financer par la fiscalité ou les dotations d’État serait soit mettre à genoux les contribuables, soit capter une part du budget national qui ferait largement défaut ensuite au fonctionnement des institutions nationales.

Créer des Fonds régionaux pour l’emploi et la formation (FREF)

Il est donc nécessaire d’envisager sérieusement d’autres voies de financement. Parmi elles, il en est une particulièrement efficace et tout à fait mobilisable. Il s’agit des banques et plus particulièrement du crédit bancaire. À ce titre, il est possible tout de suite, par la création de Fonds publics régionaux de mobiliser le crédit et les banques sur des actions de développement des ressources propres des régions, afin qu’elles puissent soutenir un essor de leurs services publics et de leur intervention.

Les banques ont le pouvoir de créer de la monnaie pour financer des investissements créateurs d’emplois durables et accompagnés de formations. Elles l’ont utilisé jusqu’ici, surtout, pour des opérations plus ou moins spéculatives, tout en cherchant à faire des profits faciles sur les PME et les collectivités locales. Cela a conduit à l’explosion de la crise financière et à la paupérisation de nombreux territoires.

Or, le système bancaire dispose, en France, d’une ressource considérable quasi gratuite : le virement, chaque mois, des salaires, pensions, retraites et allocations sur les comptes courants dans chaque agence. Cet argent n’est pas celui des banquiers, mais de la société. Il doit servir à sécuriser, non pas le financement de la spéculation, mais le crédit pour un essor pérenne de l’emploi, de la formation avec les capacités productives et de services nécessaires sur tous les territoires.

Plus le crédit servira, au bout du compte, à financer des créations d’emplois et l’essor des qualifications dans chaque région et plus leur base fiscale croîtra. Leurs ressources propres s’élevant, elles pourront d’autant mieux développer leurs services publics. Simultanément les dépôts des salariés en augmentation dans les banques et le système financier, viendront accroître sa sécurité.

Rôle et missions des FREF

Dans chaque région serait créé, à l’initiative du Conseil régional et par redéploiement des aides aux entreprises (exonération de charges sociales), un Fonds public pour l’emploi et la formation (FREF). Il prendrait en charge tout ou partie des intérêts payés aux banques par les entreprises sur les crédits finançant leurs investissements matériel et de recherche (bonification) selon la règle suivante. Plus les entreprises par leurs investissements programmeraient d’emplois et de formations correctement rémunérés et contrôlés et plus les intérêts à payer aux banques sur ces crédits seraient abaissés. La Région pourrait, de plus, garantir ces crédits de façon tout aussi sélective.

Le FREF serait géré par un conseil d’administration placé sous l’autorité du Président de la Région et composé d’élus régionaux et locaux, de représentants des organisations syndicales de salariés et des associations de chômeurs, de représentants du système éducatif et de formation, des employeurs et institutions financières, de l’État. Ce conseil, après débats et consultations des institutions représentatives du personnel des entreprises, déterminerait les critères et le montant des attributions ainsi que les modalités d’évaluation et de contrôle. Dans ce cadre, les FREF assureraient deux grandes missions.

1- Faire face aux urgences :

Le Conseil régional interviendrait pour que, dans chaque département, le préfet décide d’un moratoire sur les suppressions d’emploi et réunisse des tables rondes pour discuter des propositions alternatives des syndicats, des comités d’entreprises, des délégués du personnel et des élus.

En mobilisant un nouveau crédit bancaire et des capacités d’expertise pluralistes, il aiderait à ce que soient retenues, dans chaque cas, les propositions qui réduisent le plus d’autres coûts que les coûts salariaux (intérêts, dividendes…). Le FREF serait le partenaire financier de ces actions et pourrait, à ce titre être saisi par les comités d’entreprises, les délégués du personnel, les syndicats et associations, les élus.

Il faciliterait l’accès à la formation qualifiante des salariés vulnérables, en liaison étroite avec les missions locales pour l’emploi, l’AFPA et le service public de la formation continue, et il encouragerait leur maintien en formation jusqu’au retour à un emploi décent.

2- Préparer l’avenir :

Le Conseil régional ferait procéder, en concertation avec les autres collectivités, à un inventaire détaillé des besoins d’emploi, de formation et d’accompagnement.

Il prendrait l’initiative d’organiser une Conférence régionale annuelle pour que les salariés, les citoyens, avec les syndicats, les associations, les élus, les représentants des entreprises, des institutions financières et des services publics puissent intervenir sur les choix. À partir du recensement des besoins, cette Conférence définirait des objectifs sociaux chiffrés de recul effectif du chômage, de créations d’emplois ou de transformations d’emplois précaires en emplois stables et correctement rémunérés, de mise en formations, depuis les bassins d’emploi et jusqu’au niveau régional. Le FREF serait largement sollicité, avec d’autres institutions, pour contribuer à la réalisation des décisions.

La Région, en concertation avec d’autres, interpellerait le Parlement et le Gouvernement pour que soit réunie une Conférence nationale annuelle visant, dans le même esprit, à sécuriser l’emploi et la formation à partir d’objectifs chiffrés annuels et demandera, pour cela, la création d’un Fond National pour l’Empli et la Formation (FNEF).

Chaque avancée en ce sens permettra de commencer à desserrer structurellement l’étau financier sur les régions et autres collectivités territoriales et de résister face aux pressions autoritaires. Il permettra, en même temps, de rassembler pour un changement de cap politique à gauche.

Chaque FREF créé sera une base pour l’édification ultérieure, au plan national, d’un pôle bancaire et financier public permettant de réorienter le crédit et poussant à une réorientation de la BCE dont l’énorme pouvoir monétaire doit être arraché à la domination des marchés financiers en servant à faire reculer le poids des dettes publiques, financer un vaste essor de tous les services publics et promouvoir sur tous les territoires un nouveau crédit sélectif pour les investissements favorable à l’emploi, la formation, la croissance des salaires, retraites, prestations et allocations. zzz

 

Dépenses au titre des compétences transférées aux collectivités locales en 2014
en millions d’euros
	2011	2012 (r)	2013 (r)	2014 (p)
Aux départements
Aide sociale (1)	34 891	35 981	36 997	38 493
dont :
revenu minimum d’insertion / revenu de solidarité active (2)	8 982	9 346	9 708	10 667
allocation personnalisée d’autonomie	5 455	5 572	5 652	5 688
Collèges	4 278	4 193	4 050	4 199
Services départementaux d’incendie et de secours	2 454	2 519	2 494	2 580
Aux régions
Formation professionnelle continue (3)	(r) 5154	5 211	5 245	5 224
Enseignement	6 105	6 053	5 945	5 908
Transport ferroviaire régional de voyageurs	3 389	3 520	3 911	4 235

 

 

 

 

 

p : données provisoires.

r : données révisées.

(1) : dépenses des fonctions prévention médico-sociale, action sociale (hors RMI et APA), RMI, APA et RSA.

(2) : le RSA s’est substitué au RMI le 1er juin 2009 (3) : y compris apprentissage.

Champ : France.

Sources : DGCL ; DGFiP.