Economie et Politique - Revue marxiste d'économie

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Services publics : l’atout « entreprises publiques »

Malgré les désastres sociaux et écologiques engendrés au RoyaumeUni, aux Etats-Unis, au Brésil et, même, en Espagne – sans parler des pays les plus pauvres où elles ont fait florès – les privatisations continuent de gagner du terrain de partout dans le monde.

C’est vrai notamment en Europe où les expériences social-libérales, qui de par tout débouc hent sur la poussée de droites populistes et fasc isantes , leur ont donné une nou velle vigueur dans les années quatr e-vingt-dix.

En fait, faute encor e d’alternat ive constru ite et rassemb leuse aux réponses que préten dent app or ter les privatiseurs face aux défis de coo pérat ion, de financement et de gest ion nou velle engendrés, pour les secteurs publics en crise, par la révolution techno logique informat ionne lle, le processus de privatisation cont inue de se développer, la protestation ne suffisant pas, seule, à le stopper .

C’est au sommet de Barcelone qu’a été décidé un bond en avant dans la déréglementation

Privatisations : une idéologie et une méthode

Une idéologie de com bat à été mise en place contr e le secteur public. Elle pose comme préalable que ce dernier est à priori irréforma ble et définitivement moins efficace que le secteur privé.

Simultanément , tout ce qui est public est taxé d’archaïsme, la moder nité exigeant , nous assur e-t-on, que l’entr eprise soit à capitaux privés, que sa gest ion soit guidée par la recherche de la renta bilité financ ière et que son financement soit assuré par le marché financ ier.

Une méthode de la privatisation a été , en quelque sor te, codifiée, au fil du temps , pour arr iver à surmonter les rés istances , par ticulièrement for tes quant elles concernent les entr eprises publiques offrant des services publics de réseau (électr icité, gaz, transpor ts ferr oviaires…).

L’OCDE a présenté récemment dans sa revue économ ique les quatr e arguments de cette méthode (1).

Il s’agit, d’abord, d’isoler « les secteurs non concurrentiels des activités de l’entreprise » à privatiser. Puis, on expose à la concurr ence « les secteurs concurrentiels ». Autr ement dit, on démantè le l’entr eprise publique en secteurs renta bles, qu’on cè de au privé, et en secteurs non renta bles qu’on garde dans le giron de l’Etat , accentuant ainsi l’inefficacité relative des unités état isées et, donc, leur charge pour la collectivité.

Dans un troisième temps , affirme can didement l’OCDE, il s’agit de donner au « régulateur » le pouvoir et les moyens de « stimuler l’efficience (…) contrôler le pouvoir de marché (…) veiller à la qualité des produits offerts par les entreprises privatisées ».

En réalité, le régulateur s’attac he à faire perdre de son « pouvoir de marché » à l’ancienne entr eprise publique en favorisant systémat iquement l’entrée sur son marché domest ique de nou veaux acteurs suscept ibles de la concurr encer.

Enfin, dans une dernière éta pe, précise l’OCDE, on s’attac he « à ce que la régulation du marché soit compatible avec l’objectif d’un cadre du gouvernement d’entreprise aussi efficace que possible », c’est-à-dire, en réa lité, conforme aux seules exigences de renta bilité financ ière.

C’est donc, fondamenta lement , sur le terra in de l’efficacité et de son unique mesur e par la renta bilité financière qu’avance le défi de la privatisation.

Cer tes un cer tain nom bre d’échecs retent issants permettent de commen cer à contr edire en pratique cette prétent ion.

Ainsi, dans les ser vices publics de réseau x comme l’électr icité, par exemple, un dogme des privatiseurs cons iste à préten dre que la sépara tion entr e production et transpor t, en facilitant l’arr ivée de nou veaux producteurs sur le marché domest ique de l’opérateur histor ique, favorisera it une baisse des prix grâce à l’intens ification de la concurr ence .

En réalité, comme le révèle l’expérience britann ique ana lysée par l’OCDE, « la privatisation de producteurs appartenant de longue date au secteur public pourrait aussi bien provoquer un renchérissement des prix à court terme ».

De fait, la privatisation de l’ancienne entr eprise publique (C.E.G.B) au Royaume-Uni et sa scission en trois entr eprises privées en position de force sur le marché a fait bascu ler de la situat ion d’un monopo le public à celle d’un oligopole privé.

Au tota l, conc lut l’OCDE, deux ense ignements impor tants ressor tent de la réforme britann ique du secteur de l’électr icité.

D’abord, les « clients industriels » bénéficient « de façon disproportionnée » de la réforme . Autr ement dit, les baisses tar ifaires sont monopo lisées par les plus grandes entr eprises consommatr ices d’électr icité. Cela, on s’en doute , accr oît leurs profits largement réut ilisés , alors , en opérat ion et placements financ iers .

Simultanément , ajoute l’OCDE, « la discrimination des prix persiste », au détr iment , par ticulièrement , des ména ges, mais auss i des T.P.E. (t rès petites entr eprises ), les uns et les autr es ayant, en quelque sor te, à suppor ter la charge d'une com pensat ion des baisses tar ifaires accor dées aux plus grands groupes consommateurs d’éner gie. Sans parler du creusement des discriminations terr itor iales.

Bref, l’ensem ble de l’opérat ion de privatisation du secteur de l’électr icité au Royaume-Uni a bénéficié avant tout à des grands groupes privés et à leur accumu lation de profits financiers , sur le dos des salariés, des populations et des Etats .

Le service public contre l’entreprise publique ?

Sans doute , les dirigeants eur opéens au récent sommet de Barcelone avaient-ils décidé de passer par-dessus ces ense ignements , sans parler de celui, beaucou p plus tra gique, de la privatisation du transpor t ferr oviaire au Royaume-Uni, ou celui de la crise californ ienne de l’électr icité.

C’est à ce sommet eur opéen, en effet, qu’a été décidé un bond en avant dans la déréglementat ion des marchés de l’électr icité et du gaz.

Il s’agit notamment , précise le texte des conc lusions contr esignées , pour la France , par MM. Chirac et Jos pin, d’inst ituer « le libre choix des fournisseurs par tous les consommateurs européen s autres que les ménages à partir de 2004 pour l’électricité et le gaz ». Il est même précisé que « cela représentera au moins 60% de la totalité du marché ». En réalité, cela représentera un peu plus de 65% pour l’électr icité en France .

Il en résu ltera alors nécessa irement une concurr ence très accrue . La question d’alliances internat ionales va donc se poser avec beaucou p plus de force dans cette guerr e économ ique qui se profile.

Cela devrait d’autant plus concer ner EDF que, jus qu’ici, l’entr eprise publique frança ise, tout en disposant des protect ions nationales liées à son statut de monopo le en France , n’a pas hésité à développer des straté gies de con quête très agress ives en Europe et dans le monde , comme l’eut fait une multinationale privée.

Alors que EDF ne com ptait, en 1997, que 17 filiales internat ionales, elle en com ptait 37 trois ans plus tar d, n’hésitant pas à dépenser prés de 5,5 milliards d’Euros (35,1 milliards de francs ) en 2000 pour racheter des entr eprises étran gères.

Cette politique d’acquisition fébrile, encoura gée par le gouvernement Jos pin, a con duit, entr e autr es, à ce que les intérêts versés par EDF sur ses dettes financ ières soient passés de 1,16 milliard d’Euros (7,6 milliards de francs ) en 1999 à 1,42 milliard d’Euros (9,3 milliards de francs ) en 2000 (+22%).

De par tout en Europe, les Etats et les intérêts financ iers où cette straté gie de con quête a frappé (notamment en Italie) exigent la réciproque sur le marché domest ique frança is.

L’ou ver tur e de ce dernier, sous la press ion de Bruxelles, et l’inquiétu de engendrée dans les pays où EDF a racheté placent d’autant plus ses dirigeants sur la défensive que sa croissance externe débridée a envenimé les exigences de renta bilité financières de l’intér ieur même de sa gestion. D’où l’app el à l’ouver tur e du capital privé qui ne fera it qu’accentuer l’obsess ion de rendement contr e le ser vice public.

Mais toutes les entr eprises publiques, offrant un ser vice public de réseau sont concernées . Et on sait, par exem ple, les résu ltats pour France -Télécom en matière d’endettement financ ier avec, en pers pective, l’app el, à nou veau, aux capitaux privés et le passa ge de la par t de l’Etat sous les 50%.

Toute la méthode des autor ités eur opéennes pour arr iver à faire entr er ce type d’entr eprise publique dans un processus de privatisation vise, précisément , à cou per le ser vice public de l’entr eprise publique.

La par tie du tra ité de Rome consa crée aux ser vices publics tient à réaffirmer en préalable le principe fondamenta l de la concurr ence . Puis elle ment ionne les « services d’intérêt économique général » sous la forme de « l’accomplissement d’une mission particulière qui leur a été impartie » (2), autor isant les Etats nationau x à définir, avec une relative autonom ie, le champ de leurs ser vices publics.

Le Traité de Rome accor de en effet aux Etats nationau x la liber té de définir « ex ante » ce qui doit êtr e retiré du champ de la concurr ence et ce qui relèvera, en fait, du choix de société et de la souveraineté politique de chaque ensem ble national.

L'ar ticle 16 du Traité d'Amster dam parle, lui, des ser vices d'intérêt économique généra l eu égard à « la place qu'ils occupent parmi les valeurs communes de l'union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union… ».

De leur côté , les directives qui se chargent de l'application des règles des tra ités eur opéens tra itent des services publics par leur définition sector ielle et l'offre spéc ifique de presta tions qu'ils ont en charge (électr icité, gaz, transpor ts de mar chan dises , transpor ts aér iens , télécommun ications , postes …)

Ces directives reconna issent une obligation de « ser vice universe l ». Celle-ci fixe, en dernier ressor t, l'obligation de ser vice public minimale que doit res pecter le secteur désorma is en concurr ence (3).

Au tota l, dans la pratique du mouvement de déré glementat ion-réglementat ion des autor ités eur opéennes , le ser vice public est étr oitement cantonné . Il est conçu comme un "à-par t", une exception aux règles généra les de la concurr ence et de la maximisation de la renta bilité. Et cet "à-par t" doit êtr e défini par l'Etat et par lui seulement .

Ainsi conçu , le ser vice public, cou pé de l'entr eprise publique, pourra alors faire l'objet de concess ions aux entr eprises privées ; celles-ci ayant alors seulement à res pecter un cahier des charges rappe lant les missions d'égalité de tra itement , d'égalité d'accès et de qualité atten dues d'un ser vice public.

Cela permettra simultanément d'engager l'entr eprise publique dans le processus de privatisation. Il pourra alors êtr e déployé en pr éten dant répondr e aux besoins formidables de coo pérat ions nou velles au plan mondial, eur opéen et nat iona l, ainsi qu'aux impor tants besoins de finance ment nou veaux, comme aux besoins de gest ion non bureaucrat ique efficace et d'implication des salariés et des usagers-clients .

C'est donc une offens ive très struc turée contr e l'entr eprise publique qui est con duite, au nom de l'efficac ité et de la modern ité et, désorma is, au nom-même de la défense du ser vice public.

Il est remar quable, d'ailleurs , que L. Jos pin, dans son programme pour l'élect ion pr ésident ielle, se soit engagé à proposer « l'adoption d'une directive européenne qui fixera un cadre juridique permettant de consolider, sous la responsabilité des Etats, le rôle des services publics en Europe ». Et cela dans le même temps où le principal ins pirateur de ce programme , Dominique Strauss -Kahn, se déclarait par tisan de l'ouver tur e du ca pital d'EDF.

Tout cela d'ailleurs faisait écho aux conc lusions du sommet de Barcelone qui, tout en décidant de faire un bond dans la déréglementat ion des marchés de l'électr icité et du gaz, ont mandaté la comm ission eur opéenne pour « poursuivre son examen en vue de consolider, dans une proposition de directive-cadre, les principes relatifs aux services d'intérêt écono mique général » et de présenter à cet effet un rappor t fin 2002.

Transformer les entreprises et services publics

Le ser vice public cou pé de l'entr eprise publique con duit en fait aux concess ions de ser vice public à des entr eprises privées, ou privatisées , avec un cahier des charges à res pecter pr éten dant répondr e aux besoins de la société.

Cepen dant , l'entr eprise publique c'est bien plus qu'un cahier des charges à res pecter. C'est auss i, en effet, la visée d'un autr e but que la rentabilité financ ière : la visée de l'intérêt social (em ploi, format ion, croissance , lutte contr e les inégalités et réponse aux besoins, développ ement terr itor ial, coo pérat ions internat ionales…) qui app elle des critèr es d'efficacité sociale et des droits nou veau x pour la gest ion de l'offre, alternat ifs à ceux de la renta bilité financ ière.

Cela concerne par ticulièrement la maximisation de la valeur ajoutée dispon ible pour les salariés et les populations et, donc, la promot ion de l'emploi et sa sécur isation avec la format ion, au lieu de l'insécur ité sociale por tée par les privatisations et l'app el aux marchés financiers .

D'ailleurs , l'idée de « ca hier des charges », elle-même , est très trompeuse . D'un côté , en effet, il y a les charges engendrées par les missions de ser vice public à res pecter, tand is que, d'un autr e côté , il faut gérer pour maximiser la renta bilité financ ière de l'entr eprise ayant à assur er ces missions .

Cela est , en fait, très contra dictoire et, au tota l, les missions de ser vice public se trans forment toujours en peau de chagrin.

Il faut donc beaucou p plus qu'un simple cahier des charges : des critèr es de gest ion d'efficacité sociale permettant à l'entr eprise publique d'app or ter à toute la société. Ce faisant , la mission de ser vice public sera it assurée , à chaque fois, dans le cadre d'une gest ion cohérente tournée vers l'app or t à toute la société au lieu de la « créat ion de valeur » pour les seuls actionna ires.

Et cela app elle, justement , une trans format ion des entr eprises publiques en termes de financements , de coo pérat ion internat ionale, comme de droits et de pouvoirs des salariés et usagers sur la gest ion de ces entr eprises en concer tat ion.

En matière de financement , il est indispensab le d'arr iver à s'émanc iper du mar ché financ ier pour pouvoir assur er de par tout les missions de ser vice public de qualité, le droit à l'emploi avec la format ion tout au long de la vie, et la par ticipation à la gest ion des tra vailleurs .

C'est ce que pourra it permettr e l'appel au système banca ire et au cré dit. Il s'agirait d'impu lser un nou veau crédit à moyen et long terme dont les taux d'intérêt sera ient d'autant plus abaissés par bonificat ion que les entr eprises utilisatr ices invest iraient en créant des emplois et en faisant des effor ts en matière de format ion.

Une telle procé dure de bonification sélective du cré dit à l'invest issement devrait marcher de paire avec une pénalisation des placements financiers . Elle sera it, bien sûr, de por tée généra le et devrait êtr e ouver te à toutes les entr eprises quel que soit leur statut . Mais les entr eprises publiques, auxquelles pourra ient êtr e confiées des missions par ticulières de promot ion et de sécur isation de l'emploi avec la format ion, sera ient par ticulièrement concernées . Cela permet tra it de baisser notablement leurs charges financ ières.

Ces cré dits nou veaux à moyen et long terme devraient pouvoir êtr e refinancés par la Banque de France et le Système Européen de Ban ques Centra les, ce qui pose la nécess ité d'une réor ientat ion de la B.C.E. pour une autr e utilisation de l'Euro.

Cela appellerait auss i une profonde réforme du secteur banca ire et financier, en France et en Europe. C'est dans cet es prit qu'a été avancée la proposition d'inst ituer, autour de l'ensemb le « Caisse des dépôts-Caisses d'épargne », un pôle public financ ier ayant en charge une grande mission nou velle de ser vice public du cré dit pour l'emploi et la format ion. Ce pôle pourra it entra îner tout le secteur bancaire et financ ier, notamment sa composante mutua liste aujour d'hui si perver tie.

En matière de coo pérat ion interna tionale, le défi à relever face aux privatisations est d'autant plus cons idérab le que les entr eprises publiques se sont développées dans un conte xte de relatif enfermement national.

Les décloisonnements formidables engendrés par la Révolution informationne lle ouvrent le risque de mises en concurr ence ravageuses . Il faut donc impérat ivement développer des coo pérat ions internat ionales très intimes pour par tager autr ement les coûts , les pouvoirs, les informat ions , contr er ainsi les tendances lour des à la privatisation et entra îner l'Europe, puis le monde , vers une logique sociale.

D'ailleurs la très for te expansion à l'internat ionale d'entr eprises comme EDF revêt un caractèr e ambivalent. Elle peut con duire vers une logique de renta bilité financ ière, comme c'est le cas aujour d'hui. Mais elle peut auss i ser vir de base pour promou voir une logique nou velle de coo pérat ion pour le co-développement .

Cela invite à recons idérer toute la politique internat ionale d'EDF, de France -Télécom , de la SNCF, de la RATP, de la Poste etc . et de procé der à un véritab le audit, pour l'efficac ité sociale, avec les salariés et les usagers , de leurs réseau x de filiales étran gères et de leur gest ion pour la réor ienter.

Simultanément , il s'agirait de geler les directives eur opéennes de déréglementat ion et d'en faire un bilan évaluatif du point de vue de l'emploi, de la croissance et de la réponse aux besoins sociaux de développement .

Il s'agirait en même temps de conce voir des accor ds de par tenar iat à long terme sans prise en capital, très circonstanc iés, avec des pénalisations précises en case de non-res pect.

Cela pose bien sûr la nécess ité de tra vailler à une réor ientat ion de toute la construct ion eur opéenne avec, particulièrement , une trans format ion rad icale de la politique monéta ire de la BCE et une autr e coor dination des politiques budgétaires que le pacte de stab ilité.

Bien sûr, tout cela requier t une autr e construct ion inst itut ionne lle de l'Europe visant des objectifs sociaux audacieux de promot ion des ser vices publics en coo pérat ion, avec de nouveaux financements et de nou veaux pouvoirs.

Une telle coo pérat ion eur opéenne ne devra pas empêcher la décentra lisat ion des décisions , mais au contra ire favoriser leur prise au plus près des populations et en res pectant la variété des deman des.

Cela plaide pour une construct ion confédérale, dépassant les contra dictions de la tentat ive fédérat ive actue lle pour les grandes multinationales avec un budget unifié imposant , sous la press ion du marché financ ier, une uniformisation mono lithique.

Au lieu de cela, le recours au cré dit banca ire et à une nou velle créat ion monéta ire commune de l'Euro permettra it de s'émanc iper du marché financ ier pour des buts sociaux et avec une soup lesse de décentra lisation au contact des populations. Ÿ

 

  1. Revue économique de l’OCDE, numéro spécial : « réforme de la réglementation ». n° 32, 2001/1.

  2. Traité de Rome, article 86 (ex-article 90).

  3. R.Hugouneng et B Ventelon : « les services publics français aujourd'hui entre l'Europe et les régions ». Revue de l'OFCE, février 2002.