Economie et Politique - Revue marxiste d'économie

Une stratégie du pouvoir cohérente, englobant  missions et statuts des agents

Dans l’enveloppe des discours, depuis juin, on retrouvera,  les sempiternelles mesures « d’efficience du service public, de simplification, de modernisation, de gains de productivité,  de démarche qualité, de réduction du format des administrations centrales. »

La réforme se propose d’intervenir à la fois sur la réorganisation des missions et sur le statut des personnels.

Un projet de loi dit « relatif à la mobilité et aux parcours  professionnels » est dans la phase de concertation des  instances paritaires des trois versants de la fonction publique.  Selon le Président de la République – discours du 12 décembre  2007 – « La réforme ne se fera pas contre les fonctionnaires...

ils seront moins nombreux, mieux rémunérés, leurs conditions  de travail seront améliorées et leurs conditions de carrières plus riches ».

Pour ce qui concerne la réduction des emplois, moins 22 791  équivalents temps pleins (ETP) en 2008, non remplacement  d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite voire plus, la  décision était déjà prise... Mais quand il s’agit d’expliquer  comment on améliore les conditions de travail en suppri-  mant massivement des emplois, le discours est plus complexe  et se heurte à la réalité du terrain avec les aspects de défense  de l’emploi et de défense des missions.

Enfin en matière de la rémunération

Les 6 volets présentés le 18 février 2008 par le Ministre  E. Woerth sous forme d’un accord en kit à prendre sur le rayon  d’une épicerie de détail montrent les limites du discours  confronté encore une fois à la réalité de la baisse du pouvoir  d’achat des agents publics et au peu de respect de leur investissement quotidien et de leurs qualifications concernant les 3 versants de la Fonction publique, se présente  comme des mesures législatives permettant la restructuration,  les mobilités contraintes ou suscitées, les redéploiements de  service, tout cela au service de DRH prenant modèle sur les  stratégies ressources humaines et management des groupes  privés les plus agressifs en la matière. Les mesures qui auraient  dû favoriser la mobilité et les débouchés de progression de  carrière pour les agents sont à la marge, le plus souvent sous  forme d’accompagnement à la restructuration des missions.

Une rupture culturelle du sens de la Fonction  publique

À ce stade de l’énumération, on peut dire que nous sommes  entrés dans une phase de rupture qualitative du sens de la  Fonction publique. Le terme de rupture culturelle commence  à apparaître dans les discussions des agents qui ont à  connaître au concret des projets en cours.

Cette rupture n’est pas démentie par leurs auteurs qui au  contraire – bataille d’idée moderne et décomplexée oblige –  affichent clairement leurs objectifs. Pour le gouvernement il  s’agit de rompre avec les mesures qui jusqu’ici n’avaient  produit que des « résultats partiels » et la RGPP doit avant tout  « diminuer la dépense publique ».

Il est souvent fait référence au rapport Pébereau de 2005 sur  la dette publique et aux principes de la RGPP déjà exposés dans ce même rapport. Les audits d’appui à la mise en œuvre  de cette politique sont des audits comptables et non des  audits de mesure de l’efficacité des missions ou d’identifica-  tion d’éventuelles nouvelles missions à investir.

Au travers de ces audits nous notons l’entrée de cabinets  privés qui devraient se partager une dizaine de millions d’euros par an.

En matière de Fonction publique chacun sait que les mesures  en nombre d’agents publics et de fonctionnaires en exercice  dans la fonction publique de l’État, décentralisée ou décon-  centrée ne prouvent pas grand-chose, tant il faut savoir  comparer ce qui est comparable, c’est-à-dire savoir partir des  missions publiques et de leur efficacité pour les citoyens et  pour la construction d’un type de société.

Quand nous disons parfois, sous forme de slogan, que la  santé ou l’éducation,... ne sont pas des marchandises, nous  affirmons par là même, que les éléments de comparabilité du  gouvernement avec d’autres pays ne démontrent qu’une  chose, un choix dogmatique d’appauvrissement du contenu  des missions publiques, qu’elles soient de l’État ou locales, la  réduction des missions à un niveau minimum de la puissance publique à ce que l’on appelle parfois les missions régaliennes, et la livraison (souvent clefs en main) des services  publics à la sphère marchande dont l’objectif est le profit des  actionnaires.

Une rupture qui met en débat des choix de  société

Nous sommes dans un débat de choix de société et non pas  dans le débat de l’efficacité des missions publiques comme  voudraient nous le faire croire le gouvernement et ses prin-  cipaux soutiens. La RGPP est bien un processus de transfor-  mation de la gestion publique et de l’État, initié un peu  partout dans les pays développés à partir des années 1980,  sous différentes appellations de nouvelle gestion publique  comme Comprehensive Spending Reviews au Royaume-Uni  ou Program Assessment Rating Tool aux États-Unis.

Mais le fait nouveau, pour ce gouvernement, est bien la  volonté de remodeler la fonction publique dans son ensemble  (ensemble de l’État et ensemble des collectivités) alors que  les politiques passées (pour la France) s’attaquaient, à partir  du même fondement idéologique à telle ou telle partie  (démarches de modernisation, de fusion, de dégraissage du  mammouth, de réorganisation, utilisation et enchevêtrement  des objectifs avec les décentralisations et les déconcentrations  récentes,...).

Il est significatif de se remémorer le discours de Michel  Rocard le 21 septembre 1989 qui évoque déjà « la gestion prévisionnelle de l’emploi, la globalisation des crédits et l’éva- luation des politiques publiques .»

Par ailleurs, il ne fait aucun doute que « l’évolution de la fonction publique est tributaire de choix européens... Toute soumission aux conceptions de la commission de Bruxelles devenues  des dogmes indépassables signe l’abandon sur le fond des principes généraux du statut des fonctionnaires". Jean-Marc Durand, E & P Septembre 2007.

Une autre difficulté à mener les débats concerne le peu de  réflexion collective sur le rôle de l’État, sur la construction  historique française d’une Fonction publique de l’État et de  Collectivités territoriales avec finalement trois versants FPE,  FPT et FPH. Pour le gouvernement, la RGPP s’inscrit dans le  prolongement logique de la réforme financière de la LOLF : Loi du 1er août 2001, prolongée par la loi constitutionnelle 2007 sur l’interdiction de présenter et d’adopter un projet de loi de  finances dont la section de fonctionnement est en déficit et  ce dès 2012, et par le principe de programmation  plurian-  nuelle qui doit être mis en place dès 2008 pour 2009-2010 et  2011.

Le premier Ministre, dans une lettre du 11 février 2008, consi-  dère que la programmation pluriannuelle « vient parachever la Lolf de 2001 comme l’avaient souhaité les promoteurs de la  Lolf eux-mêmes MM. Lambert et Migaud. »

De toute évidence, les ministères ou les gestionnaires de missions ne manqueront pas d’utiliser le principe de « fongibilité asymétrique"  de la Lolf 2001, permettant aux suppressions d’emplois d’être des variables d’ajustement des budgets.  Enfin, si l’État garde la totale maîtrise des grandes décisions,  le niveau régional tend à devenir le lieu de pilotage des politiques publiques. Avec cette démarche, nous entrons dans l'ère de la "bonne gouvernance économique et budgétaire".

 Cette démarche procède d’une « conception managériale  avec adaptation au secteur public des méthodes de gestion et d’éva-luation des résultats empruntées aux managers des entre-  prises,... la généralisation de l’idée du nécessaire désengagement  de l’État pour laisser plus de place au marché économique et financier... » (Michel Bouvier – université Paris I).

De telles citations sont si éclairantes qu’elles se passent de  commentaires.

Pour les initiateurs de la RGPP,  la GRH et le management prennent une place accrue. La réforme devrait donner de l’auto- nomie aux acteurs publics tandis que s’installe un comité de  DRH comprenant des entreprises privées et publiques « pour contribuer à la mise en œuvre de la modernisation de la  fonction publique ».

Les projets de remodelage de la Fonction  publique : quelques exemples sans prétendre  à l’exhaustivité

Tous les Ministères sont concernés. Pour la plupart d’entre  eux il s’agit de transformations profondes concernant la fina-  lité des missions et les statuts des personnels, avec à la clef,  systématiquement, des suppressions d’emplois. Les person-  nels se mobilisent dans plusieurs ministères.

Au Medad (Ministère de l’écologie, de l’aménagement et du  développement durable) une manifestation rassemblait 8 000 agents le 6 mars dernier. Les personnels et leurs orga-  nisations veulent obtenir une véritable politique englobant l’environnement, le développement durable, les transports,  les infrastructures et leurs exploitations.

Tout cela pose des préoccupations de localisation des acti-  vités, de cohésion sociale, d’habitat, de grands aménagements, de transport des personnels et des marchandises.   La logique de concurrence et de privatisation en cause  concerne les autoroutes, les ports, les voies navigables, les  aéroports, les missions permis de conduire et permis de  construire,...

Cette logique est antinomique de la maîtrise publique et du  développement durable. Toutes les missions sont concernées. ONEMA, ONCFS, agences de l’Eau, Parcs nationaux, Conservatoire du littoral,...

Dans ces domaines, l’indépendance et y compris les fonctions  de contrôle et de police sont menacées par des sociétés  privées, à l’affût de nouveaux gisements de profit.

Les missions d’assistance aux communes, les missions tech-  niques, l’AMO, toutes missions à l’origine relevant du Ministère de l’équipement sont menacées par la sous-traitance  privée.

– demandent l’augmentation des budgets publics dévolus à  la Culture et en premier lieu celui de l’État ;

– se prononcent contre les politiques d’externalisation et de  privatisation ;

– contre la création de filiales notamment à l’INRAP, la RMN,  au CMN ;

– contre la remise en cause de l’inaliénation des collections  publiques, prévues par le projet Mancel ;

– pour le développement des missions et des moyens  accordés au services déconcentrés (DRAC, SDAP)

Les personnels de la Culture manifestaient le 21 février 2008  et étaient en grève le 20 mars.

À la météo :

Les missions publiques de la météo sont concurrencées par  le privé.

Les personnels évoquent les missions nouvelles, prévision du  temps pour les professionnels mais aussi mesures pour  modélisation du réchauffement planétaire,... La réponse du  Ministère vient comme un couperet : « Les missions nouvelles,  on ne les examinera que si on a les moyens,... »

Pour cet exemple comme pour tous les autres, choisir le  « privé » ou le « public », cela renvoie au financement, à l’impôt,  au droit d’accès au service pour tous, au paiement au service rendu, à l’abandon des missions de recherche et à toute  prospective d’intérêt général.

À DGAFP comme à la Justice :

On assiste à la fermeture de tribunaux. Cela concourre à  allonger le délai de traitement et  à faire disparaître la proximité du service.  

Déjà des cabinets privés travaillent sur la gestion collective  de la petite délinquance.

La tendance consiste à externaliser hors fonction publique les  affaires civiles et à recentrer les magistrats sur le pénal.  Comme partout l’inquiétude est forte chez les personnels  quand à leur avenir dans le cas de suppressions d’emplois.  La DGAFP : Direction générale de l’administration de la Fonc-  tion publique

La DGAFP a été créée en 1945. Elle passe depuis quelques  années d’une fonction gestion administrative à une fonction  pilotage des ressources humaines type RH Groupe. Son acti-  vité RH s’appuie sur les modèles du privé. Cette direction centrale serait transférée au 1    janvier 2008 à Bercy sous la  responsabilité du Ministère du Budget des comptes publics  et de la Fonction publique.

Personne n’imagine un instant qu’il s’agirait d’un simple  transfert géographique.

À l’Éducation nationale :

Ce ministère a la particularité de représenter la moitié des  effectifs de la fonction publique de l’État. Il emploie en outre  majoritairement des personnels de catégorie A, donc avec des  rémunérations plus élevées. Chacun comprendra que toute  inflexion budgétaire en pourcentage a plus d’effet que le même  pourcentage sur un autre ministère. Les personnels mesurent  lors de chaque réforme que les suppressions d’emplois, priment  dans la décision, sur la qualité des missions d’enseignement et  d’éducation. Pour le pouvoir, le passage du Bac Pro de 4 ans  (2+2) à 3 ans permet d’abord de supprimer des emplois. Les  personnels estiment que les réformes prévues dans l’Éducation  nationale s’inscrivent totalement dans la RGPP avec l’objectif du gouvernement de supprimer 100 000 emplois d’ici 2012.  

Le projet de loi : « mobilité et parcours  professionnels »

Il concerne les personnels titulaires et non titulaires des trois  versants de la Fonction publique ainsi que les fonctionnaires de la Poste. Le projet de loi entend devenir l’outil principal de  gestion pour faciliter les restructurations et les suppressions  de missions et d’emplois.

Les initiateurs de ce projet parlent de boite à outils. De fait il  s’agit d’un dispositif législatif ouvrant en grand la précarité  pour les non titulaires et les titulaires, ouvrant la fonction  publique à l’intérim et aux contrats privés et permettant de  gérer par ailleurs les licenciements des fonctionnaires, ceci  au détriment de  l’emploi statutaire et des carrières.

Ce projet voudrait se donner l’image d’un facilitateur de  mobilité volontaire pour les agents. Il tente, sans y parvenir, de répondre aux fortes aspirations des personnels, à des  débouchés de carrière. Nous savons bien, par expérience, que  tous les plans de liquidation de milliers de salariés notamment  dans la sidérurgie, la navale ou le textile ont été mis en œuvre  à partir des mêmes discours de restructuration, de recon-  version, de réorientation professionnelle et de modernisation.  À la clef et in fine le salarié se retrouve isolé par le discours  de l’entreprise qui le rend responsable et coupable de sa  propre « inadaptabilité ».

De fait, nous entrons avec ce projet de loi, dans une vaste  opération de restructuration reconversion des personnels  avec flexibilité pour les directions des ressources humaines,  sans pour autant donner de nouveaux droit et garanties aux  personnels. Personne ne s’étonnera, que pour supprimer  22000 emplois, ceci sans évoquer les années suivantes, le  gouvernement veuille des conditions de mobilité facilitées, afin  de restructurer en jouant sur « l’aspiration des personnels ».  Nous avons à faire à de la mobilité imposée et suscitée, mais  très rarement volontaire.

Il est de plus prévu le fractionnement du temps complet  parmi plusieurs employeurs pouvant relever de l’État, de la  Fonction publique territoriale ou de la Fonction publique  hospitalière. Ainsi, la précarité pourrait s’installer durablement  chez les fonctionnaires comme dans le privé par les biais de  employeurs multiples ceci sans aucune mesure de consoli-  dation du décompte du temps de travail, de mesure de l’am-  plitude de celui-ci, de la prise en compte du temps de trajet  etc. Et tout cela alors qu’une étude récente vient d’évaluer à  1,2 million le nombre de salariés du privé avec multi-  employeurs et de mettre en évidence la grande précarité de  ces salariés.

Le gouvernement propose dans ce projet de loi, le recours aux  agences d’intérim pour pourvoir les emplois de fonctionnaires restés vacants. Il s’agit d’une rupture avec les fonde-  ments de la fonction publique, organisée à partir du principe d’agents en responsabilité de missions, alors que les bases du  privé sont le contrat et le lien de subordination.

Enfin, en cas de restructuration de l’emploi sur lequel il est  affecté le fonctionnaire pourrait se voir au bout d’une  processus de formation et recherche d’emploi mis en « disponibilité d’office » c’est-à-dire licencié.

L’at titude des agents face à ces projets de  bouleversement

Dans les réunions de personnels de la fonction publique les  sentiments de souffrance au travail et d’anxiété sont de plus  en plus présents. Ils sont bien entendu exprimés par les non  titulaires généralement contractuels et sans aucune perspective de carrière, mais les titulaires sont eux aussi inquiets  de l’avenir.

L’inquiétude est présente y compris parmi l’encadrement supé-  rieur. Les cadres se sentent prisonniers de leur tutelle qui leur  demande de promouvoir des projets politiques au lieu d’as-  sumer de la façon la plus efficace les missions publiques (logement, santé, justice, éducation, comptabilité publique, culture...).  Les actions récentes et incluant la plupart du temps la grève  montrent que les projets de restructuration ne passent pas.  Les agents de la fonction publique ont à cœur de défendre  leurs missions et leurs statuts.

Le nécessaire débat politique sur les enjeux

Première remarque :

La globalité transformatrice du projet ne peut laisser place à  une analyse d’une nouvelle attaque de la Fonction publique  parmi les autres.

Comme cet état des lieux tente de le démontrer il ne s’agit plus  de projets semblables à ceux des années 80-2000.

Les forces qui pèsent pour transformer durablement la Fonc-  tion publique sont diverses.

On peut identifier la politique européenne, les critères de  réduction de la dette publique, le modèle dominant des  statuts de la Fonction publique en Europe qui relèvent d’une  logique fonctionnelle tandis que le modèle français relève  d’une logique de carrière. On peut noter les gisements de profit pour le privé à travers diverses missions qu’il pourrait  s’approprier dans différentes conditions et avec des conséquences sur les principes fondamentaux de la fonction  publique qui sont égalité de traitement, accès pour tous,  continuité, laïcité, gratuité,...

Il serait, semble-t-il, nécessaire d’envisager les aspects d’in-  dépendance ou de dépendance de l’État et des Collectivités  au travers de ces transformations.

En effet, le sempiternel discours des promoteurs de la RGPP est  le recentrage des missions publiques sur le « cœur de métier ».

Déjà de nombreuses missions sont externalisées totalement  ou partiellement : restauration, gestion des parcs et réseaux  informatiques, fonction RH, fonctions dites techniques.  Cependant, à un certain stade, des missions dites techni-  ques, deviennent stratégiques.

Et le Ministère ou la Collectivité n’a plus forcément son indé-  pendance de décision. Un SIRH, système d’information des  ressources humaines, un système payes, un système permet-  tant de tenir les dossiers individuels dématérialisés, le trai-  tement de l’air, de l’eau, la continuité de l’alimentation élec-  trique dans un hôpital, sans être le cœur de métier, deviennent  des enjeux forts quand il faut en changer.

L’entreprise sous traitante, peut alors fixer son prix, ses  conditions, voire imposer des choix fondamentaux .

Le « cœur de métier » pour la fonction publique, ne serait-il pas  aussi, l’abandon de son indépendance.

La gouvernance reprend cette fois son sens premier « gérer,  mais ne rien décider ».

Deuxième remarque :

La Fonction publique concerne 5,2 millions d’agents, soit  20 % de la population active. L’importance du plan social  envisagé mérite une attention soutenue. La première marge  de manœuvre du pouvoir est le non-remplacement des départ  en retraite et les personnels contractuels. Sa deuxième marge de manœuvre est une telle mobilité pour les fonctionnaires  qu’ils pourront être contraints de démissionner.

L’ensemble des agents fonctionnaires reste foncièrement  attaché à la notion de mission publique. La porosité et la banalisation de diverses « situations statutaires » dans la fonction  publique, CDI publics et privés, intérim, détachement privé  vers public, fonctionnaires, contractuels, CDD, mettraient à  mal l’attachement culturel autant que statutaire des person-  nels qui relient dans une réflexion intégrée missions et statuts.  Détruire ce lien fort ne pourrait que détruire l’engagement des  fonctionnaires et banaliser le rôle de la fonction publique.  C’est pourquoi toutes ces orientations risqueraient de pro-  duire le contraire de l’objectif affiché par ses promoteurs, c’est-  à-dire gâchis, absence de coordination, bureaucratie et indivi-  dualisme, mise en concurrence des personnels et particulièrement des cadres entre eux, avec des objectifs programmes  Lolf à atteindre coûte que coûte, à l’instar de l’organisation du  travail maintes fois dénoncée dans les grands groupes privés.

Troisième remarque :

La RGPP avec son lot de remise en cause des statuts et de  suppressions d’emplois produit des réactions de lutte et des  débats.

Ces débat appartiennent bien entendu aux personnels et à  leurs organisations qui ont raison de lutter.

Mais au-delà, puisqu’il s’agit d’un choix de société, cela  concerne tous les citoyens et cela exige d’engager un débat  politique sur la fonction publique, ses finalités et son avenir,  un débat forcément lié à ceux de la dépense publique et des  richesses produites.

Ensemble Fonction publique : 5,2 millions d’agents dont 1 million de non titulaires. FPE ( Fonction publique de l’État) : 2,2 millions d’agents. FPT : (Fonction publique territoriale) : 1,7 million d’agents. FPH : (Fonction publique hospitalière) : 1,3 million d’agents. LOLF : loi organique des lois de finances remplaçant la précédente loi organique de 1959. DGAFP : Direction générale de l’administration de la Fonction publique créée en 1945. AP-HP : Assistance Publique-Hôpitaux de Paris.

(1) Jean-Marc Durand, Economie et Politique. septembre 2007.

(2) C'est la caractéristique des crédits dont l'affectation, dans le cadre du programme,

n'est pas prédéterminée de manière rigide, mais simplement prévisionnelle. La fongi-

bilité laisse donc la faculté de définir (sous la limite de l'asymétrie) l'objet et la nature

des dépenses dans le cadre du programme pour en optimiser la mise en œuvre.

Dit autrement, l'enveloppe budgétaire est globalisée.

L'asymétrie se traduit par la faculté d'utiliser à d'autres emplois les crédits prévi-

sionnels dédiés aux dépenses de personnel, sans que l'inverse puisse être réalisé ;

les crédits de personnels sont donc limitatifs par programme.

(3) Voir rapport à Assemblée Nationale du 16 janvier 2008 n 609 par Charles de Courson