Economie et Politique - Revue marxiste d'économie

L’ANI relatif à l’indemnisation du chômage, ratifié le 21 mars par 3 organisations syndicales (CFDT, CFTC, FO), aboutit à de nouveaux reculs pour les chômeurs au nom de l’incitation à la reprise de l’emploi. Articulé aux réformes opérées depuis quelques années, cet accord entérine la mise en place d’une flexicurité à la française conforme aux objectifs du traité de Lisbonne, qui flexibilise sans sécuriser chômeurs et salariés.

Réduction du niveau d’indemnisation et durcissement des conditions d’accès à l’indemnisation

Au nom de la résorption des déficits de l’Unedic, le Medef a obtenu un renforcement de la politique dite « d’activation du marché du travail » par une série de mesures de réduction du niveau d’indemnisation des chômeurs.

Passée inaperçue dans le débat public, une nouvelle réduction de l’allocation-chômage est actée par l’accord. Le taux de remplacement minimal du salaire de référence actuellement de 57,4 % passera à 57 %. Mesure d’économie sur la dépense chômage prévue par cet ANI (article 4-b), elle sera applicable à tous les chômeurs dont le dernier salaire dépasse 2 042 euros brut par mois et se traduira par une perte substantielle d’indemnité de chômage. Par exemple, pour un chômeur indemnisé à 1 500 euros mensuels, la perte sera de 130 euros par an.

Dans son article 6, l’accord prévoit un allongement du délai de carence avant indemnisation jusqu’à 180 jours (sauf pour les licenciements économiques [1]) et une modification de ses règles de calcul. La nouvelle carence serait calculée en divisant le montant de l’indemnité légale ou conventionnelle par 90 et ne dépendrait plus du Salaire journalier de référence.

Il en résulte que pour 9 000 euros d’indemnité de licenciement, un chômeur devra attendre au moins 100 jours avant d’être indemnisé. Ce sera 167 jours pour 15 000 euros. Et c’est à partir de 16 200 euros qu’il attendra 180 jours pour commencer à être indemnisé par Pôle emploi.

Cette mesure a conduit la CGC à ne pas signer cet accord. Elle touchera de plein fouet les cadres et cadres supérieurs bénéficiaires des plus grosses primes légales et supra-légales de licenciement.

Mais pas seulement. Toutes les catégories de salariés seront concernées, en particulier les salariés avec beaucoup d’ancienneté dans l’entreprise. Par exemple, sur la base d’un salaire de 1 554 euros (salaire moyen des employés en 2011) et d’une ancienneté de 20 ans dans l’entreprise, la durée de carence qui est de 75 jours avec les règles actuelles passera à 92 jours avec les règles de calcul définies par l’ANI ! En fait, le nouveau mode de calcul de ce différé induit que plus le salarié aura de l’ancienneté dans l’entreprise et plus il sera impacté. Loin d’être une attaque contre les seuls cadres, les nouvelles règles définies pèseront sur tous les salariés, ouvriers et employés inclus.

Jusqu’à présent exonérés de cotisations sociales, les salariés seniors seront mis à contribution. Le texte crée une contribution spécifique de solidarité des salariés de plus de 65 ans versée à l’assurance chômage d’un montant de 2,4 % de leur salaire brut. Présentée comme une mise en conformité avec la réforme des retraites qui a fixé à 67 ans l’âge limite pour une retraite à taux plein, cette mesure va en réalité impacter un nombre important de seniors aujourd’hui confrontés à l’obligation de travail faute d’une pension suffisante. Si leur nombre est aujourd’hui encore relativement faible (0,6 % des actifs), il est amené à croître rapidement compte tenu de l’arrivée prochaine dans la catégorie senior des premières générations d’actifs à la carrière hachée.

Dès le début de la négociation, le Medef a exigé la suppression du statut des intermittents du spectacle et leur rattachement au régime général d’indemnisation. La mobilisation syndicale a permis de faire échouer en partie l’oukase patronal et d’engager le gouvernement sur l’ouverture fin 2014 d’une concertation sur les moyens de lutter contre la précarité dans le secteur. Mais au fil de la négociation, le patronat a réussi à imposer l’assimilation partielle mais conséquente des intermittents du spectacle aux règles d’indemnisation générales, à partir de dispositions (article 5) qui réduisent significativement le niveau de couverture des salariés du secteur en même temps qu’elles accroissent leur contribution au financement du régime.

Ainsi, les intermittents du spectacle se voient imposer un taux de contribution supplémentaire de 2,4 % au financement de l’indemnisation chômage résultant de l’application des règles de droit commun de l’assurance chômage. Dans le même temps, le cumul mensuel entre revenu d’activité en cours d’indemnisation et indemnisation versés par le régime d’assurance chômage sera plafonné à 175 % du plafond mensuel de la sécurité sociale (5 475,75 euros bruts). Et le mode de calcul du différé d’indemnisation est modifié dans le même sens que celui du régime général. Au final, si le patronat n’a pas obtenu la suppression du régime, il a réussi à durcir sérieusement les conditions d’indemnisations des intermittents et à faire un pas de plus vers leur intégration complète dans le régime général d’indemnisation.

Il n’y aura pas de résorption du déficit de l’Unedic, l’objectif très médiatisé ne sera pas atteint. Avec 4 milliards d’euros de déficit en fin de 2013 et 17,8 milliards d’euros de dette, les 800 millions d’euros annuels escomptés par ces mesures demeureront insuffisants.

En revanche, cette baisse du niveau d’indemnisation des chômeurs répondra opportunément aux besoins de liquidités de l’institution pour faire face aux échéances financières de sa politique d’endettement auprès des marchés financiers. En effet, l’Unedic a ouvert en 2009 un programme d’emprunt de 12 milliards d’euros, porté à 14 milliards d’euros en février 2012, au sein duquel ont été lancées ses émissions obligataires. Elle a ainsi levé en 2012 un total de 7 milliards d’euros sur le marché obligataire, avec des échéances de remboursement à court et moyen termes qui débuteront dès 2014 (2). Une perspective financière qui pèse désormais très lourd sur les comptes de l’institution prise dans un effet de ciseaux, entre, d’une part, une politique de réduction de la dépense publique centrale et de déresponsabilisation financière des entreprises et, d’autre part, un contexte de ralentissement de la croissance de la masse salariale et d’augmentation forte du nombre de chômeurs indemnisables.

Dans ces conditions, si cette baisse du niveau d’indemnisation ne permettra pas de résorber les déséquilibres financiers du régime, l’Unedic prévoit même pour 2014 une hausse de son déficit (-4,3 milliards d’euros) et de son endettement (-22,1 milliards d’euros), elle va participer d’une mise à contribution des chômeurs au remboursement de ses emprunts sur les marchés.

Une logique d’ailleurs confortée par les dispositions de l’article 13 de l’accord qui prévoit la mise en place dans le second semestre 2014 d’un groupe de travail paritaire sur, notamment, « la modulation des conditions d’indemnisation et de contribution des actifs », sur les « modalités de calcul de l’indemnisation ». À l’instar de la réforme des retraites de 2013 qui a installé un comité restreint de suivi/pilotage des pensions, l’accord appelle à l’institution des conditions d’une adaptabilité permanente de la prise en charge des chômeurs en fonction des équilibres financiers de l’Unedic.

Vers l’institutionnalisation d’une flexicurité sans sécurité

Cet ANI ne sert pas seulement le durcissement des conditions d’indemnisation des chômeurs et la recherche d’un pilotage financier de l’institution au service de la rémunération des marchés. Il va plus loin en participant à la logique de réduction du coût du travail par l’introduction de trois dispositions articulées entre elles et présentées comme des avancées sociales qui sont sur le fond des points d’appuis puissants pour une précarisation et une flexibilisation renforcée de l’emploi.

La création des droits rechargeables à l’assurance chômage a été la mesure la plus médiatisée de ce texte (article 1). Portée par la CFDT, son inscription dans l’accord a servi de prétexte à la ratification des trois organisations syndicales.

Ce nouveau dispositif institue le cumul dans la durée des droits à indemnisation acquis par toute période d’activité d’une personne inscrite au chômage. Concrètement, à partir d’un capital de droits à indemnisation (niveau et durée) constitué par une période d’activité passée, une personne se retrouvant au chômage pourra reprendre un emploi sans perdre le bénéfice de ses droits initiaux. Les droits nouveaux acquis par le chômeur lors de cette période d’activité partielle, si la durée de travail dépasse 150 heures en une fois ou en plusieurs contrats courts, lui permettront de recharger son compte auprès de l’Unedic et de prolonger sa durée d’indemnisation. Celle-ci sera recalculée sur la base de ces nouvelles périodes d’activité une fois son capital de droits antérieurs épuisé (fin de droit). Si le rechargement des droits à indemnisation permet de faire reculer temporairement l’horizon d’une fin de droit pour les chômeurs, le dispositif nourrit cependant bien des effets pervers.

Il est en effet conçu sans lien avec un développement de la formation des chômeurs ni aucun système d’incitation-pénalisation des entreprises pour créer des emplois stables. Il va pousser les chômeurs confrontés à la réduction progressive de leurs allocations chômage à accepter des emplois courts et faiblement rémunérés afin de maintenir un niveau d’indemnisation, sans perspective réelle de sortir du cycle infernal chômage-emploi précaire. Tandis que les entreprises, devant l’arrivée d’une force de travail disponible pour des contrats courts et précaires, vont pouvoir multiplier ces types de contrats au détriment d’emplois stables et du même coup réduire leurs coûts du travail.

Intégrant dans leur conception même les logiques de précarisation de l’emploi et de flexibilité du marché du travail, les droits rechargeables seront donc moins une réponse effective aux besoins des chômeurs qu’un soutien implicite aux entreprises. Créés au nom du retour à l’emploi des travailleurs précaires, ils participeront en réalité au développement de l’emploi précaire, de la flexibilité de l’emploi, et in fine à la réduction du coût du travail.

En outre, envisagé comme une procédure automatisée ne nécessitant pas le maintien sur les listes de Pôle emploi en cas de reprise d’activité (art. 1-d), le dispositif sera aussi l’occasion pour les pouvoirs publics de faire baisser de manière artificielle le nombre de chômeurs recensés.

L’autorisation du cumul indemnité de chômage et revenus d’activité des salariés, y compris les salariés multi-employeurs (articles 2 et 3), viennent compléter le dispositif des droits rechargeables. Le premier pour définir les modalités du cumul entre revenu d’activité reprise en cours d’indemnisation et l’indemnité de chômage. Le second pour autoriser le cumul pour les salariés « multi-employeurs ».

Ainsi tous les salariés, intermittents et intérimaires inclus, bénéficieront du cumul entre un revenu d’activité reprise en cours d’indemnisation et une indemnité de chômage versée par l’assurance chômage. Le montant de l’allocation versée sera calculé en défalquant 70 % de la rémunération brute issue de l’activité réduite de l’allocation mensuelle sans activité. Et il sera plafonné au niveau du salaire de référence ayant servi au calcul de l’indemnité initiale.

Ce mode de calcul n’est pas exempt d’intentions.

D’une part, la méthode du complément de rémunération à une allocation de chômage reprend le principe du RSA : un salaire pour un temps d’activité réduit + une prestation sociale monétaire plafonnée pour un revenu global plafonné. Elle encourage les employeurs à développer les contrats courts et précaires au détriment d’emplois en CDI.

D’autre part, pour être financièrement intéressante pour les chômeurs, la reprise d’activité réduite doit se faire sur des emplois répondant à leur niveau de qualification initiale (3). Les entreprises auront donc intérêt à démultiplier des contrats courts et précaires, y compris sur leurs emplois qualifiés, puisqu’ils trouveront alors des demandeurs d’emploi disponibles pour y répondre.

Enfin, une fois entré dans les mœurs, compte tenu du haut niveau de chômage, ce mode de calcul va favoriser une pression supplémentaire sur le niveau général des salaires et limiter encore plus toutes revendications pour leur hausse généralisée. Un objectif en phase avec la recherche obsessionnelle d’une compétitivité-coût assise sur la réduction du coût du travail.

Dans ces conditions, ce mode de calcul du cumul répond donc moins au besoin de maintenir un niveau de rémunération pour tous les chômeurs et d’inciter au retour à l’emploi, qu’à celui des entreprises de réduire leurs coûts salariaux en leur offrant de nouveaux outils de gestion « fluidifiée » de leur main d’œuvre au moindre coût.

Une philosophie que l’on retrouve explicitement dans la prise en compte des salariés « multi-employeurs ». Ces derniers pourront bénéficier d’une indemnisation chômage en cas de rupture de contrat de travail avec un de leurs employeurs et la cumuler intégralement avec leurs revenus d’activité. Et ils pourront reprendre une activité réduite ou occasionnelle dont la rémunération sera cumulable dans les conditions générales prévues par le texte avec leur indemnité de chômage pour l’activité perdue.

Ce texte constitue une nouvelle phase institutionnelle de mise en œuvre d’une « flexicurité à la française » dans la droite ligne de la Stratégie de Lisbonne renouvelée, mais où la sécurisation de l’emploi et des revenus reste déconnectée des réalités du chômage et de l’emploi et tributaire des objectifs de rentabilité financière des entreprises.

L’approche européenne intégrée de flexicurité est présentée comme le moyen pour les entreprises et les salariés « de tirer profit de la flexibilité et de la sécurité, c’est-à-dire d’une meilleure organisation du travail, de la mobilité ascensionnelle qui résulte du développement des compétences et d’investissements dans la formation rentable pour les entreprises, tout en aidant les travailleurs à s’adapter et à accepter le changement » (4). Elle postule un consensus politique européen sur quatre moyens de mise en œuvre :

– Souplesse et sécurisation des dispositions contractuelles dans le cadre du droit du travail, des conventions collectives et de l’organisation du travail.

– Stratégies globales d’apprentissage tout au long de la vie pour garantir l’employabilité des salariés.

– Politiques actives du marché du travail pour faciliter les conversions professionnelles rapides et réduire les périodes de chômage.

– Systèmes de sécurité sociale fournissant une aide au revenu encourageant l’emploi et la mobilité sur le marché du travail.

Autant d’axes de mise en œuvre de la flexicurité qui ont structuré les réformes concernant l’emploi et le chômage de ces 10 dernières années, avec le succès que l’on sait sur le niveau du chômage et sur l’emploi. De la création de la rupture conventionnelle en 2011 à la création du contrat compétitivité emploi de 2013, des mesures d’incitation à la reprise d’emploi par Pôle emploi actée dans les années 2000 à la réforme de la formation professionnelle de 2014, en passant par l’ANI relatif à l’indemnisation du chômage en discussion, elles concernent toutes sa mise en œuvre avec une grande cohérence. Mais avec un trait commun, la déresponsabilisation sociale des entreprises au nom de leur compétitivité, une constante, le maintien de la subordination des chômeurs et salariés aux objectifs de gestion des entreprises, et une limite essentielle, l’absence notoire de moyens financiers mobilisés. Qui ont pour conséquences, à la fois, une inefficacité profonde des mesures engagées parallèlement à une dégradation des conditions d’emploi et de vie des salariés et des chômeurs illustrées par l’explosion de la précarité de l’emploi et du chômage de longue durée, et le renforcement d’une sécurisation des entreprises et de leurs objectifs de rentabilité financière.

En réalité, si le principe des droits rechargeables à indemnisation aurait pu constituer une avancée parce qu’assurant une portabilité des droits à indemnisation par les salariés, leur construction dans le dispositif actuel conforte la voie d’une flexibilisation du marché du travail sans aucune mesure significative de sécurisation des salariés comme des chômeurs.

Face à ce nouveau modèle social libéral de l’emploi et du chômage qui se structure, on mesure toute l’importance de l’alternative pour une véritable sécurisation de l’emploi éradiquant le chômage et la précarité et l’enjeu de la proposition de sécurisation de l’emploi et de la formation portée par le PCF.

Au contraire d’une flexicurité qui sécurise les entreprises et leurs profits, c’est une sécurité effective des travailleurs qu’il faut construire en appui sur les luttes. Cette sécurité est l’objectif d’un système de sécurité d’emploi ou de formation. Avec de nouveaux pouvoirs pour les salariés et les chômeurs, un nouveau service public de l’emploi et de la formation et de nouveaux moyens financiers articulés aux territoires, ce système pleinement réalisé assurerait à chacune et à chacun soit un emploi, soit une formation pour revenir à un meilleur emploi, avec une rotation d’activités entre emploi et formation, ou des passages d’un emploi à un autre, avec une continuité de droits sociaux et de revenus en progression, pour une mobilité de promotion dans une sécurité d’activités professionnelles ou sociales.

L’ambition est haut placée. Mais la réalité de l’emploi en France et en Europe comme l’échec des mesures adoptées obligent à une refondation radicale des institutions gestionnaires du chômage et de l’emploi, des politiques économiques, industrielles et de recherches, comme des gestions d’entreprises, pour une autre croissance. 

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(1) L'exclusion des licenciements pour motif économique reste symbolique. Si l'intention prétend ne pas appliquer la double peine à ces chômeurs, elle néglige que désormais ce motif de licenciement est de moins en moins utilisé par les employeurs. Le nombre de licenciements pour motif économique ne dépasse plus les 11 % et est en baisse régulière, les employeurs lui préférant la panoplie des autres motifs de rupture de contrat de travail, d'une part. Et d'autre part, elle ne tient pas compte de la réalité du marché du travail où les fins de contrats précaires constituent à plus de 50 % les motifs d'indemnisation chômage.

(2) Les échéances de remboursement des emprunts s'échelonnent comme suit sur 7 ans : 1,3 milliard d’euros à 7 ans, 1,2 milliard d’euros à 6 ans, 1,3 milliard d’euros à 5 ans, 2,7 milliards d’euros à 3 ans, auxquels s’ajoute 0,5 milliard d’euros à 2 ans.

(3) Sur la base d'un salaire de référence de 2 700 euros bruts (ouvrier qualifié) ouvrant droit à une indemnité de chômage de 1 539 euros, une reprise d'activité partielle rémunérée à 300 euros autoriserait une allocation mensuelle de 1 329 euros, soit un revenu cumulé de 1 629 euros. Soit 110 euros de plus qu'une indemnité sans reprise d'activité. En revanche, sur la base d'un salaire référence de 5 000 euros bruts (cadre du privé) ouvrant droit à une indemnité de chômage de 2 850 euros, une reprise d'activité partielle rémunérée à 300 euros donnera un revenu cumulé de 2 940 euros, soit de 90 euros de plus qu'une indemnité sans reprise d'emploi. Les chômeurs auront donc intérêt a occuper un emploi réduit correspondant à leur niveau de qualification.

(4) Vers des principes communs de flexicurité : des emplois plus nombreux et de meilleure qualité en combinant flexibilité et sécurité, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, 2007, p. 5.

Petit bilan de la politique menée par le gouvernement Ayrault entre mai 2012 et février 2014 en matière d’emploi et de lutte contre le chômage La courbe du chômage ne s’est pas inversée. + 425 600 inscrits à Pôle emploi en catégorie A en 20 mois (+14,5 %). + 651 700 inscrits à Pôle emploi en 20 mois en France métropolitaine (+13,1 %). Une augmentation qui touche toutes les tranches d’âges et qui enferme dans le chômage de longue durée. + 80 000 chômeurs de catégorie A de moins de 25 ans (+17,4 %), malgré le développement des emplois aidés en direction des jeunes. +136 700 chômeurs de plus de 50 ans inscrits en catégorie A (+21,9 %). Quant aux chômeurs de longue durée (plus d’un an), ils étaient 1 681 800 en mai 2012, ils sont 2 090 800 en février 2014 (+24,3 %). Non seulement les allégements de charges des entreprises n’ont pas créé d’emplois… Les sorties de Pôle emploi par reprise déclarée d’emploi stagnent sur les deux dernières années : 19,7 % en mai 2012, 19,3 % en février 2014. ...Mais ils ont accompagné les destructions d’emplois. Sur 2013, l’emploi industriel et dans la construction continue de régresser. La baisse de l’emploi industriel est de 1,6 % et le repli dans la construction de 1,9 %. Seul l’emploi tertiaire hors intérim stagne. Et quand des emplois sont créés, c’est principalement des emplois précaires. Début 2012, les CDD représentaient 84,4 % des déclarations d’embauche des entreprises, dont 65,7 % pour les CDD de moins d’un mois. Fin 2013, les CDD représentent désormais 86,7 % des déclarations d’embauche, dont 69,0 % en CDD de moins d’un mois. Stop ou encore ?