Economie et Politique - Revue marxiste d'économie

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Elections municipales : quel financement des collectivités locales

Introduction

Parler du financement des collectivités territoriales suppose de revenir quelque que peu sur le pourquoi de l’existence de ces collectivités, donc de parler de l’organisation administrative territoriale de l’Etat.

Organisation administrative à laquelle N. Sarkozy s’en est pris violemment avec la loi Balladur dite de réorganisation administrative territoriale de l’Etat.

Cette loi avait deux objectifs principaux :

  • limiter l’exercice de la démocratie locale et donc l’expression démocratique des populations (fusion des communes, disparition des départements, suppression de la capacité de voter leur budget pour les régions)

  • réduire la dépense publique des collectivités territoriales, c’est-à-dire s’en prendre au service public de proximité qu’incarnent les collectivités territoriales, particulièrement les communes, avec en ligne de mire les emplois de fonctionnaires territoriaux et le transfert au privé d’un certain nombre de missions à potentiel lucratif. (PPP, SPL ont fleuri)

1- Des éléments de contexte

Il convient premièrement de remarquer que les questions d’organisation qu’elles se rapportent aux territoires ou aux administrations et aux services publics ou encore aux entreprises ne sont pas neutres. L’adage que certains emploient aisément «qu’importe le flacon pourvu qu’on ait l’ivresse » sous-tend a contrario à quel point les formes d’organisations correspondent à des types de gestion, c’est-à-dire, répondent à des objectifs politiques bien précis.

Peut on dire par exemple que les conseils de surveillance des hôpitaux publics mis en place dans le cadre de la loi Bachelot « Hôpital Santé Territoire » remplissent les mêmes fonctions que les précédents Conseils d’administration ? Bien sur que non ! Même si les CA étaient loin de représenter la panacée en matière de fonctionnement démocratique des instances décisionnelles de l’Hôpital.

Donc clairement, l’œuvre entreprise pendant le quinquennat Sarkozy et prolongée maintenant par la loi de décentralisation avec notamment la métropolisation dont l’objectif là encore est de concentrer les services, de centraliser les pouvoirs décisionnels et de réduire les coût de fonctionnement, est une opération de grande portée politique.

Elle vise à restructurer profondément l’espace vital des citoyens particulièrement leur pouvoir d’intervention démocratique, mais aussi les modes et les outils de prise en compte et de prise en charge de leurs besoins sociaux, c’est à dire la proximité, la qualité, l’étendue et l’égalité de traitement et d’accès des citoyens, ce qui nous ramène à la question centrale du financement des prestations offerte et à la problématique public / privé.

Car deuxièmement et fondamentalement le cœur de cible de la démarche de réorganisation des collectivités territoriales est l’enjeu budgétaire, c’est à dire les modes et les moyens de financement.

La course à la réduction des déficits publics conséquence de la soumission aux marchés financiers et caractéristique du dogme monétariste et financier qui règne en maître dans l’l’UE sous le diktat de la BCE, avec le coup d’accélérateur qu’a constituer la crise des subprimes et l’adoption des traités MES et TSCG (TRAITÉ SUR LA STABILITÉ, LA COORDINATION ET LA GOUVERNANCE) conduit à une accélération de la réduction de la dépense publique et donc du rationnement des budgets publics et sociaux parmi lesquels est le budget des collectivités territoriales.

Cela est grave car les collectivités locales assument une part déterminante de la solidarité nationale via les services publics qu'elles mettent en œuvre sur tout le territoire (crèche, transports collectifs, centres de santé, établissements scolaires, logements sociaux, infrastructures sportives et culturelles, assainissements, déchets, voiries...).

Elles constituent de ce point de vue une série de remparts contre la crise sociale et le recul de la démocratie engendrés par les politiques d'austérité et la résignation à la domination des marchés financiers, elles sont un facteur décisif de croissance économique et d'emploi, assurant plus de 71 % de l'investissement public en France.

Il leur donc faut absolument de nouvelles ressources pour répondre aux besoin populaires, permettre un va et vient élus de gauche/citoyens pour des politiques locales nettement différenciées de celles de la droite, résister aux choix antidémocratiques dictés par les marchés financiers et faire changer de cap à gauche.

2- Une évolution inquiétante

Au lieu de cela on assiste à une évolution inquiétante.

L' obsession, recommandée par Bruxelles et surveillée par les marchés financiers, de la baisse des dépenses publiques (État, collectivités territoriales, protection sociale), sous prétexte de réduction des dettes et déficits publics, impacte durement les collectivités territoriales. Ainsi l’État ne cesse de réduire ses concours (dotations). Depuis deux exercices, en effet, ils sont gelés et une nouvelle baisse de 1,5 milliards d’euros est prévue pour 2014. En cumul sur la période 2012-2015 le rationnement se montera à 4,5 milliards d’euros !

Situer les responsabilités

Les collectivités locales seraient-elle en excès « immaîtrisé » de dépenses ?

  1. Leur besoin de financement est passé d'une moyenne de 7,67 milliards d'euros sur les trois années 2007-2009 à 2 milliards d'euros sur 2010-2012. Et il s'explique, avant tout, par une trés insuffisante progression des ressources au regard de la croissance des besoins à couvrir. Elles ont réduit la voilure.

  2. Le budget total des collectivités territoriales représente 240 milliards d’euros (60% pour le "bloc communal" - communes + intercommunalités, 29% pour les départements et 11% pour les régions). Leurs dépenses placées sous haute surveillance des chambres régionales des comptes contrairement à celles de l’Etat, doivent être compensées par un montant équivalent de recettes (vote du budget en équilibre global).

  1. Ce n’est pas non plus l’évolution du poids de la dette des collectivités territoriales qui justifie de tels choix, celle-ci étant, au regard des critères européens, d’une remarquable stabilité : 8,7% du PIB en 1990 ; 8,3% en 2010. La dette cumulée des collectivités territoriales s’élevait ainsi à un peu moins de 200 milliards d’euros (sur 1834 milliards) fin 2012.

Le cœur du problème se situe ailleurs :

  1. Depuis la fin des années 1990, tous les gouvernements se sont échinés à réduire le champ des impôts locaux pour leur substituer des dotations d’État : (grignotage, puis suppression de la taxe professionnelle, suppression de la fameuse « vignette auto » sans compensation, baisse des droits d‘enregistrement...) 55 mds d’euros.

  2. Simultanément, confrontés au chantage des groupes en matière d'emploi et de localisation des activités, les élus locaux ont été amenés à leur accorder des avantages fiscaux de plus en plus coûteux, compensés par l'État, tandis que celui-ci se déchargeait de compétences toujours plus lourdes sur leur dos. Et les besoins d'accompagnement social de la crise n'ont cessé de croître sur les territoires avec le chômage et la précarité, accentuant l'attente de protection et d’assistance des populations vis à vis des élus locaux.

  1. S’ajoute la perte de capacité des élus de voter l’impôt local des entreprises et de le faire évoluer jusqu’à la suppression pure et simple de la TP, ce qui représente un manque à gagner de 8 milliards d’euros, déresponsabilisant socialement les entreprises qui ont pourtant tellement besoin des SP de proximité qu’offrent les Col Ter .

  1. Face à cela les col ter n’avaient que 3 alternatives : soit privatiser et rentrer dans le moule des politiques d'austérité chère à la droite et aux sociaux-libéraux, soit pratiquer des hausses massives d’impôts locaux, essentiellement sur les ménages, pour éviter les procédures de mise sous surveillance, soit emprunter de l'argent aux banques. Celles-ci, assoiffées de rentabilité après leur privatisation, notamment celle du Crédit local de France devenu Dexia, ont beaucoup prélevé, y compris à coups d'emprunts toxiques. D'où des frais financiers qui, en 2012 et s'agissant des seules communes, ont cru de 3,2 %, alors que le pays entrait en récession.

  2. C’est ainsi que le talon d’Achille des collectivités territoriales est devenu :

  3. la proportion de plus en plus importante des dotations de l’Etat dans leur budget. 45 % désormais, contre un peu plus d’un tiers au début des années 1980.  N’est-ce pas ainsi qu’on a liquidé la TP (forte compensation d’Etat de cet impôt suite aux diverses exos accordées).

  4. La difficulté de plus en plus grande à devoir choisir entre une réduction drastique de leur dépense passant soit par une baisse de leur offre de service public soit par des privatisations C'est ce qui se fait en Grèce depuis 5 ans. Résultat : cinq années de récession et une dette publique qui, rapportée aux richesses nationales produites, est passée de 128 % en 2008 à 162 % en 2012

  5. Ou alors augmenter l’impôt local sur les ménages devenu à la limite du supportable pour beaucoup de nos concitoyens ? le taux de prélèvement des administrations publiques locales a atteint 6,1 % du PIB en 2012, contre 5,9 % en 2011 ? Toute chose égale par ailleurs, cela contribuerait à rétrécir la demande intérieure déjà écrasée par la stagnation des salaires, le chômage et la pauvreté.

  6. Passer sous les fourches caudines des banques qui demandent encore plus de garantie, de rentabilité financière, de sacrifices sociaux, de privatisations des services publics locaux ..!

Prises dans une sorte de double effet de ciseau les col ter n’auraient donc plus qu’à se résoudre à une de ses hypothèse voire aux trois en même temps ou alors disparaître ? (la boucle serait bouclée, c’est en gros ce qui est proposé ds la loi Balladur et ds la loi de décentralisation….)

3- Il existe une autre voie

Il faut augmenter les ressources propres des collectivités locales sans accroître la pression fiscale sur les couches populaires et moyennes et sans s'enfermer dans une spirale de la dette.

C'est possible :

En cherchant, sans attendre, à mobiliser autrement le crédit des banques sur les territoires, en exigeant de la gauche une réforme de la fiscalité locale, en revendiquant beaucoup plus de pouvoirs pour les citoyens et leurs élus sur l'utilisation de l'argent des fonds publics, du crédit et des profits sur les territoires.

3-1 Réformer profondément la fiscalité locale

Cette réforme nécessaire, partie prenante d’une refonte de l’ensemble des prélèvements fiscaux, doit reposer sur quatre principes fondamentaux :

  1. Le maintien du caractère indiciaire de la fiscalité locale : C'est à dire, établie d'après les indices extérieurs de richesse. Cela va à l’encontre de l'idée selon laquelle il faudrait intégrer dans l’établissement de la base des impôts locaux une part du revenu des ménages. Cette proposition, qui se veut de bon sens, cherche, en réalité, à frayer la voie à la mise en place d’un impôt local sur le revenu, sorte d’impôt par capitation, avec l’idée que, à terme, il serait la principale, voire l’unique, source de financement fiscal des communes.

  2. L’autonomie des collectivités territoriales : Il s’agit de confirmer leur capacité de voter leur budget (dépenses et recettes), notamment en décidant des taux d’imposition.

  3. Le refus de la spécialisation de l’impôt : Elle implique, en effet, que chaque niveau de collectivités soit alimenté par un impôt unique alors qu'il faut affirmer, pour chaque collectivité, une diversité et une multiplicité de sources de financement.

  4. La mise en cause du principe des «taux liés» : Il lie l’évolution du taux de chaque taxe locale à celle des autres. Cela avait notamment pour objet d’empêcher la hausse des taux de taxe professionnelle indépendamment de ceux de la taxe d’habitation ou de la taxe foncière.

Sur ces bases, deux grandes propositions de réforme peuvent être faites :

Créer un nouvel impôt local sur le capital des entreprises :

La base de cette nouvelle taxe professionnelle serait composée des trois éléments :

  • les bâtiments,

  • les équipements et machines,

  • les actifs financier (actions, obligations..). Ces derniers (5000 milliards d'euros ) seraient taxés nationalement à un taux unique, par exemple de 0,5%, ce qui contribuerait à désintoxiquer la croissance de la finance

Cette ressource nouvelle alimenterait un Fonds national de péréquation affecté intégralement au financement des communes, en fonction du nombre d’habitants et de critères sociaux.

Réformer la fiscalité locale des personnes :

Cela exige une refonte profonde des bases d’imposition des immeubles soumis à la taxe foncière et à la taxe d’habitation. A cet effet serait lancée une vraie révision foncière jamais pratiquée depuis 1970. Impliquant une augmentation importante des bases, il incomberait aux collectivités territoriales d’engager une refonte de leurs taux en vigueur dans le cadre d'élaboration d'un vrai budget participatif.

Seraient ainsi établies les nouvelles bases des valeurs locatives foncières servant au calcul de la taxe foncière sur les propriétés bâties et sur les propriétés non bâties. Quant à la taxe d’habitation, elle pourrait être modulée en fonction de la situation économique et sociale des foyers concernés.

Enfin, à propos de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ou de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM), deux remarques :

  • La TEOM est calculée sur la base de la valeur locative foncière alors que la REOM est calculée sur le principe du consommateur-payeur ce qui à l’évidence n’est pas un prélèvement favorable aux populations les plus défavorisées.

  • On peut observer une augmentation du produit de ces taxes 5,556 milliards d'euros en 2008 et 6,492 milliards en 2011). Elle résulte certes de l’accroissement du nombre de ménages cotisants mais elle découle également de l’augmentation des coûts de traitement, notamment du fait de la prise d’importantes parts de marchés par des grands groupes privés. La question d’une gestion totalement publique de cette mission se pose. Son cadre pourrait être celui d’un service public national décentralisé permettant une mutualisation des coûts de gestion et d’offrir ainsi le même service à des tarifs similaires pour chaque citoyen qu’il réside dans une grande ou une petite agglomération, dans une grande ville ou un petit village.

Mobiliser immédiatement les banques sur les territoires

Tout de suite, il est possible de créer des Fonds publics régionaux afin de mobiliser le crédit et les banques sur des actions de développement des ressources propres des collectivités locales, afin qu'elles puissent soutenir un essor des services publics locaux.

Les banques ont le pouvoir de créer de la monnaie pour financer des investissements créateurs d'emplois durables et accompagnés de formations. Elles l'ont utilisé jusqu'ici, surtout, pour spéculer, tout en cherchant à faire des profits faciles sur les PME et les collectivités locales. D’où crise financière… et paupérisation des populations et des territoires

Le système bancaire dispose, en France, d'une ressource considérable quasi-gratuite : le virement, chaque mois, des salaires, pensions, retraites et allocations sur les comptes courants dans chaque agence. Cet argent n'est pas celui des banquiers, mais de la société. Il doit servir à sécuriser, non pas le financement de la spéculation, mais le crédit pour l'emploi, de la formation avec les capacités productives et de services nécessaires sur tous les territoires.

Plus le crédit servira, au bout du compte, à financer des créations d'emplois et l'essor des qualifications dans chaque commune, département, région et plus la base fiscale de ces collectivités croîtra. Leurs ressources propres augmentant, les collectivités pourront d'autant mieux développer les services publics locaux. Simultanément les dépôts des salariés augmenteront dans les banques et le système financier, accroissant sa sécurité.

C'est pour cela qu'il est juste et nécessaire que les collectivités puissent renégocier leur dette bancaire en visant un allègement des charges financières, à commencer sur les « crédits toxiques ». Mais, il est nécessaire de réorienter tout de suite le crédit et les pratiques bancaires sur tous les territoires.

Créer des FREF

Dans chaque région serait créé, à l'initiative du Conseil régional et par redéploiement des aides aux entreprises, un Fonds public pour l'emploi et la formation (FREF). Il prendrait en charge tout ou partie des intérêts payés aux banques par les entreprises sur les crédits finançant leurs investissements matériel et de recherche (bonification) selon la règle suivante : Plus elles programmeraient d'emplois et de formations correctement rémunérés et contrôlés et plus les intérêts à payer aux banques sur ces crédits seraient abaissés. La Région pourrait, de plus, garantir ces crédits de façon tout aussi sélective.

Le FREF serait géré par un conseil d'administration placé sous l'autorité du Président de la Région et composé d'élus régionaux et locaux, de représentants des organisations syndicales de salariés et des associations de chômeurs, de représentants du système éducatif et de formation, des employeurs et institutions financières, de l' État. Ce conseil, après débats et consultations des institutions représentatives du personnel des entreprises, déterminerait les critères et le montant des attributions ainsi que les modalités d'évaluation et de contrôle.

Les FREF assureraient deux grandes missions :

1- Faire face aux urgences:

Le Conseil régional interviendrait pour que, dans chaque département, le préfet décide d'un moratoire sur les suppressions d'emploi et réunisse des tables rondes pour discuter des propositions alternatives des syndicats, des comités d'entreprises, des délégués du personnel et des élus.

En mobilisant un nouveau crédit bancaire et des capacités d'expertise pluralistes, il aiderait à ce que soient retenues, dans chaque cas, les propositions qui réduisent le plus d'autres coûts que les coûts salariaux (intérêts, dividendes...). Le FREF serait le partenaire financier de ces actions et pourrait, à ce titre être saisi par les comités d'entreprises, les délégués du personnel, les syndicats et associations, les élus. Il faciliterait l'accès à la formation qualifiante des salariés vulnérables, en liaison étroite avec les missions locales pour l'emploi, l'AFPA.

Au sein de chaque commune serait mis en place un comité municipal du financement de la dépense publique locale composé de représentants des banques de la localité, des citoyens, des personnels et des élus. Ce comité aurait la capacité de mobiliser des financements bancaires locaux et d’actionner l’intervention du FREF de la région dont elle dépend.

2- Préparer l'avenir:

Le Conseil régional ferait procéder, en concertation avec les autres collectivités, à un inventaire détaillé des besoins d'emploi, de formation et d'accompagnement.

Il prendrait l'initiative d'organiser une Conférence régionale annuelle pour que les salariés, les citoyens, avec les syndicats, les associations, les élus, les représentants des entreprises, des institutions financières et des services publics puissent intervenir sur les choix. A partir du recensement des besoins, cette Conférence définirait des objectifs sociaux chiffrés de recul effectif du chômage, de créations d'emplois ou de transformations d'emplois précaires en emplois stables et correctement rémunérés, de mise en formations, depuis les bassins d'emploi et jusqu'au niveau régional. Le FREF serait largement sollicité, avec d'autres institutions, pour contribuer à la réalisation des décisions.

La Région, en concertation avec d'autres, interpellerait le Parlement et le Gouvernement pour que soit réunie une Conférence nationale annuelle visant, dans le même esprit, à sécuriser l'emploi et la formation à partir d'objectifs chiffrés annuels et demandera, pour cela, la création d'un FNEF.

Chaque avancée en ce sens permettra de commencer à desserrer structurellement l'étau financier sur les communes et de résister face aux pressions austéritaires. Il permettra, en même temps, de rassembler pour un changement de cap de la politique gouvernementale à gauche.

Chaque FREF créé sera une base pour l'édification ultérieure, au plan national, d'un pôle bancaire et financier public permettant de réorienter le crédit et poussant à une réorientation de la BCE dont l'énorme pouvoir monétaire doit être arraché à la domination des marchés financiers en servant à faire reculer le poids des dettes publiques, financer un vaste essor de tous les services publics et promouvoir sur tous les territoires un nouveau crédit sélectif pour les investissements favorable à l'emploi, la formation, la croissance des salaires, retraites, prestations et allocations.

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