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Economie et Politique - Revue marxiste d'économie

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La réforme bancaire en France

La banque publique d'investissement (BPI)

La BPI sera le fruit du regroupement d' institutions existantes : Oséo, le Fonds stratégique industriel (FSI) et une filiale de la CDC (CDC entreprises) et cela sans modification fondamentale de leur mission existante. (Télécharger l'article en PDF)

Rappelons donc rapidement ce que sont ces trois les institutions financières publiques.

1- La société Oséo :

Sous l'appellation Oséo existent deux structures juridiques différentes :

  • Un  établissement public industriel et commercial (EPIC) ;
  • Une société anonyme (SA Oséo) qui a deux filiales (Oséo régions ( avec la CDC)  et Oséo industrie (détenue à 100 %).

L'EPIC a principalement pour mission de promouvoir et de soutenir l'innovation, de contribuer au transfert de technologie et de favoriser le développement et le financement des PME.

  • Il représente l'État actionnaire au sein d'Oséo,
  • Il reçoit les subventions budgétaires destinées à financer les « missions d'intérêt général » conférées à SA Oséo.

La SA Oséo s'occupe d'innovation et de transfert de technologie. Elle est censée contribuer au développement économique en prenant en charge une partie des risques résultant des crédits accordés aux PME.
Oséo intervient surtout en cofinancement : 85 % de sa production est réalisée en cofinancement, 11 % en financement seul et 4 % en financement seul assorti d'une garantie bancaire.

Les activités de cofinancement (hors plan de relance et grand emprunt) sont réalisées aux conditions du marché et ne nécessitent pas de dotations publiques annuelles. Le cofinancement est assis sur les fonds propres et le recours à l'emprunt du groupe Oséo. La part d'Oséo dans le crédit aux PME - TPE demeure faible. (Sont encours total s'élevant à 5 % en cofinancement en 2011)

2 - Le Fonds stratégique industriel (FSI) :

Il a pour mission d'apporter des fonds propres aux entreprises, afin, dit-on, d'accélérer leur développement, accompagner leur transformation en « période de mutation », stabiliser leur actionnariat.
Le FSI est une société anonyme détenue à 51 % par la CDC et à 49 % par l'État. Cette société a été doté de 20 milliards d'euros par ses actionnaires : (14 en titres et 6  en liquidités).
Le FSI est ainsi censé pouvoir mener son action sans avoir à recourir à une dotation annuelle.

Il doit se comporter, à la fois, en « investisseur public avisé » et « d'intérêt général ». Les données qu'il traite sont passées au crible de critères financiers classiques mâtinés de préoccupations « d'intérêt général » (sic) telles que le rôle dans la filière, les emplois et territoires, l'innovation, l'exposition internationale…
Le FSI choisit ses investissements pour leur contribution potentielle à la compétitivité du pays.
Il ne participe a priori jamais à des « processus compétitifs » face aux acteurs privés du financement. Il doit se borner à un rôle d'appui et de partenariat avec des fonds privés.

3 - CDC entreprises :

C'est une société de gestion de capital investissement intégralement contrôlée par la CDC et intervenant sous forme de prises de participation minoritaire.

CDC entreprise  à 2 filiales :

  • F S I Régions : société de gestion détenue à 80 % par CDC entreprises et à 20 %  par Oséo.
  • « Consolidation-développement-gestion » : filiale à 49 % de CDC entreprise et à 50 % de plusieurs banques françaises.

La BPI sera constituée d'une tête de groupe opérationnelle dénommée « BPI-groupe ». Société anonyme, elle fixera les orientations stratégiques du groupe, évaluera les interventions des filiales (deux filiales), affectera les ressources du groupe en fonction de ses priorités et assurera le pilotage effectif de son réseau régional et du contrôle des risques.

Elle concentrera donc tous les pouvoirs du groupe et aura un conseil d'administration exécutive de 15 membres dont, seulement 2 représentants des salariés.

La Banque publique d'investissement suivra quatre grands principes d'action :

a) Amplifier le soutien public au financement des entreprises pour faire face aux risques, d'assèchement de certains compartiments du marché du crédit, ainsi qu'aux insuffisances de fonds propres,
b) Respecter une doctrine d'intervention privilégiant le financement des entreprises à long terme, « tout en se différenciant des investisseurs privés ».
c)  Soutenir le financement des entreprises dans l'environnement réglementaire de Bâle III ;
d) soutenir les entreprises de croissance, technologiques, innovantes ou industrielles
d) sa capacité d'action en matière d'innovation et exportation.

A. Moscovici a annoncé lors du débat à l'Assemblée nationale que l'action de la BPI pourra être jugée à l'aune de six grands critères :

a) D'abord, et avant tout, la réponse aux « défaillances du marché » et l'accessibilité en région ;
b) Sa capacité à favoriser une action conjointe de l’État et des régions pour le développement économique des territoires ;
c)  Son rôle d' opérateur principal du financement en  région ;
d)  Sa capacité d'action en matière d'innovation et d'exportation ;
e)  Ses « critères d'utilité générale et ses exigences financières qui devront la démarquer des secteurs privés », notamment en termes de durée d'investissement ;
f)   Son action pour les PME et les filières.

Le ministre a souligné fortement que « la  BPI  n'a pas vocation à se substituer aux banques, pour le financement de l'économie, mais de répondre à des défaillances de marché et à aller là où les banques privées ne vont pas, ou ne vont pas seules ».

C'est le management de la BPI qui déterminera précisément sa doctrine d'intervention afin qu'elle se comporte de façon « exemplaire » et mette « la finance au service de l'économie réelle » :

  • Elle ne devra pas avoir d'activités pour compte propre ;
  • Pas d'activité spéculative sauf « si elles sont demandées par les clients » ;
  •  Pas de conflit d'intérêts,
  • Ses activités de crédit et d'investissements devront être strictement séparées ;
  • Elles devront être ancrées dans les territoires avec l'annonce que « 90 % des décisions financières seront prises au niveau régional » !

Le ministre a cependant précisé que La BPI  n'a pas vocation à répondre à l'ensemble des défaillances des marchés et il a annoncé, en complément, une « réforme de la fiscalité de l'épargne qui encouragera le renforcement des fonds propres en favorisant le développement de l'épargne financière à long terme ». Tout un programme !

La BPI, a-t-il ajouté, sera d'abord « la banque des entreprises, des TPE, des PME-PMI et des ETI de croissance ». Elle accompagnera les entreprises à l'exportation et sera l'outil financier des politiques nouvelles, notamment dans le cadre du pacte de compétitivité.

La BPI pré-financera le crédit d'impôt recherche (CIR) et aussi le crédit d'impôt compétitivité (CIC).
« Moteur et pas roue de secours », la  BPI ne devra se consacrer qu'aux « belles entreprises ».

C'est ainsi que, telle une banque ordinaire, elle interviendra en fonction de « critères d'appréciation du risque ».

Elle disposera d'une capacité de prêt (cofinancement) de 42 milliards €, et de garanties à hauteur de 25,5 milliards €.

La discussion en première lecture au Parlement a changé peu de choses sur le fond si ce n'est, sous l'impulsion des parlementaires communistes et Front de gauche, la référence à l'emploi ici ou là, notamment à l'article 3 bis A du projet où il est dit que « la BPI  prend en compte les enjeux environnementaux, sociaux et d'égalité professionnelle » et qu'elle « concourt à la création d'emploi et au développement de pratiques sociales responsables ». Enfin, dans sa « gestion des risques » , elle « intègre les risques sociaux et environnementaux ».

Mais tout cela « sans préjudice des dispositions de l'article1-A''  qui  précise expressément que la BPI « investit de manière avisée » et « intervient en soutien des secteurs d'avenir ».

Au total que peut-on remarquer ?

a) A propos de la nomination des dirigeants :

  • Jean-Pierre Jouyet, président, est un ancien secrétaire d’État de Fillon,
  • Nicolas Dufourcq, directeur général opérationnel de BPI et de ses deux filiales en même temps, a été un dirigeant de la société Cap Gemini premier spécialiste de l'externalisation et ancienne possession des héritiers de la Famille de Wendel.

Ils auront la haute main sur les choix stratégiques et opérationnels de l'ensemble.

b) La BPI ne fait que regrouper des organismes préexistants :

Et cela, sans transformation de leurs missions et de leurs critères de gestion et d'investissement. Les 42 milliards d'euros de capacité de prêt sont déjà investis à hauteur de 90 % et seuls 4 milliards d'euros sur le total correspondent à des fonds nouveaux.
On peut mesurer la minceur de cette capacité de prêt en la rapportant aux 1008 milliards d'euros d' encours des crédits bancaires accordés aux entreprises en septembre dernier soit 4,2 % seulement.
On peut aussi la rapprocher de la capacité des prêts de la banque allemande KfW, qui aurait servi de modèle, soit 437 milliards d'euros.

c)  BPI-groupe ne créera pas de monnaie :

L'un des points critiques les plus importants tient dans le fait que la BPI ne disposera pas, en tant que telle, d'une licence bancaire et, à ce titre, elle ne pourra pas se refinancer auprès de la BCE. Bref, elle  n'aura pas de pouvoir de créer de la monnaie.
Elle n'aura le droit d'accorder des prêts que dans la limite des capitaux propres qui lui sont  impartis et ne fera que redistribuer une épargne préalable, soit à partir d'épargne réglementaire, soit à partir d'emprunt sur le marché financier.
C'est là le résultat de l'intense lobbying conduit par les milieux bancaires craignant ce qu'ils appellent une « distorsion de concurrence » au détriment des banques privées.
Mais c'est aussi à mettre au compte de l'esprit de Maastricht et de la phobie dogmatique qu'il suscite à l'égard de tout usage public de la « planche à billets ».
Ces énormes limites imposées à la BPI sont d'autant plus problématiques que les banques, qui disposent, elles, du pouvoir de création monétaire grâce au refinancement de la BCE, financent de moins en moins à crédit l'économie et sur des critères si sélectifs, pro-rentabilité financière, qu'ils entraînent un rationnement, surtout pour les PME-PMI.

d) Une béquille pour la rentabilité financière :

La BPI sera une banque entièrement vouée au financement des entreprises « potentiellement rentables » et elle aura pour mission principale de corriger, en la matière, « les imperfections du marché bancaire ».
Ce faisant, elle ne doit pas participer à la reprise du site mosellan du sidérurgiste ArcelorMittal à Florange, comme l'a proposé le PCF, mais elle ne doit pas non plus se préoccuper du financement des collectivités territoriales ou des collectivités publiques comme les hôpitaux ou les offices HLM.
Or, on sait que Dexia et le Crédit immobilier de France (CIF), chargés respectivement du financement des collectivités territoriales et du logement social, ne sont toujours pas remplacés.

e) Des critères de financement inchangés :

La BPI ne recourra pas à des critères sociaux et environnementaux pour fonder ses choix d'investissement. En réalité, les critères de rentabilité financière continueront de prévaloir.
Certes des considérations relatives à l'emploi et à l'environnement devront être prises en compte, mais sans critères objectifs, tandis que le projet de loi amendé par le Sénat cherche à donner bonne conscience, malgré ce manque, en créant des structures consultatives prétendant traiter ces enjeux.

f) Un pouvoir très concentré :

Au total, le pouvoir sera très concentré au niveau de la structure faîtière du groupe. Et on note la sous-représentation des salariés tant au Conseil d'administration de la BPI que dans les Comités régionaux.
Ces limites considérables, ces contradictions renvoient en fait à tous les défis de la politique Hollande-Ayrault, malgré ses effets d'annonce et son immense démagogie.
La BPI, telle que conçue, est cohérente avec la nature et le sens des interventions publiques nouvelles voulues par François Hollande.
Qu'il s'agisse du pacte de compétitivité et de ces 20 milliards d'euros de crédit d'impôt accordés aux entreprises et financés par augmentation de la TVA et une  « taxe écologique ».
Qu'il s'agisse aussi des négociations interprofessionnelles en cours sur la Flexicurité et la réforme régressive du contrat de travail avec la perspective d'un « compromis historique » censé faire disparaître toute lutte de classe.
Et il faut ajouter que, la BPI est cohérente avec les dispositions prises par les dirigeants européens jusqu'au TSCG et à l'Union bancaire engagée.
Mais ces limites et contradictions vont accentuer le besoin d'une rupture avec toutes les orientations européennes et françaises que François Hollande entend strictement poursuivre, contrairement aux promesses électorales d'un changement d'orientation.

B - Le projet de loi de réforme bancaire :

Ce devait être, avec la BPI, l'une des réformes les plus emblématiques de la première année du quinquennat de F. Hollande. Elle devait être « le grand marqueur de l'action gouvernementale (...) remettant la finance au service de l'économie réelle ».
Candidat à la présidence de la République, il avait martelé son intention d'interdire, en quelque sorte, aux banques de développer des activités risquées, de marché financier, à partir de la sécurité conférée par la collecte de dépôts auprès du public. Il avait promis de bien séparer les activités de banque de dépôts des activités de banque d'investissement, laissant entendre qu'il mettrait en cause le modèle de banque universelle mis en place en 1983 par la réforme Delors et auquel tient tant la profession.
Les préconisations du texte adopté hier en Conseil des ministres sont très en retrait de ces promesses, pourtant pas très révolutionnaires, et se trouvent, au final, nettement moins contraignantes que celles figurant dans le rapport Liikanen (5) qui milite pour une séparation complète des activités de dépôt et des activités spéculatives.

Ce projet de réforme est aussi beaucoup moins exigeant que les préconisations du rapport Volker (6) pour les États-Unis et du rapport Vickers (7) pour la Grande-Bretagne. Son ambition est seulement, désormais, de « remédier à certaines carences du dispositif de régulation du secteur financier » identifiées lors de la crise financière qui a débuté en 2007-2008.
Il comporte sept titres très techniques . Que peut-on en retenir  de façon non exhaustive ?

  • D'abord, il n'est plus question de séparer les activités de banque de dépôt des activités de banque de marchés.

Le titre premier ne parle que de « séparation des activités utiles au financement de l'économie des activités spéculatives ».

C'est ainsi qu'il est prévu de limiter les activités de marché des établissements de crédit « aux activités nécessaires au financement de l'économie ». Le texte prévoit que les établissements dont les activités de marchés sont «significatives» (le seuil sera précisé par décret) ne puissent réaliser des opérations pour compte propre que si elles ont « une utilité avérée pour le financement de l'économie ».
Sont citées alors comme « utiles » :

a) la prestation de services d'investissement à la clientèle, tels que les services de couverture (par exemple la vente de produits dérivés répondant aux besoins de couverture des risques des clients) ou les services de financement (la prise ferme d'obligations émises par le client) ou d'investissement. Ces services devront à la fois être rémunérés par le client et donner lieu à une gestion « prudente » des risques (cette notion étant précisé par décret)

b) On trouve aussi la couverture des risques propres de l'établissement de crédit (positions sur dérivés prises pour réduire ses risques,…), l'activité de tenue de marché (opérations réalisées sur un marché donné pour en assurer la liquidité), la gestion « prudente » de la trésorerie d'un groupe, et enfin les opérations d'investissement de groupes (par exemple des investissements en capital dans d'autres entreprises)

Le projet de loi interdit aux groupes bancaires de détenir des participations dans des Hedge funds.
Il vise à cantonner les activités spéculatives ne correspondant pas à ce qui vient d'être énuméré,  donc sans lien avec les clients ou sans « utilité », dans une filiale « capitalisée et financée de manière autonome (…) comme si elle n'appartenait pas au groupe bancaire qui la contrôle ».

Il interdit explicitement deux types d'activités « spéculatives » : celles qui portent sur les matières premières agricoles et les opérations de trading «haute fréquence». (8)
Mais, comme l'a démontré Finance Watch (9) dans une lettre ouverte à F. Hollande (11/12/2012). Les quelques mesures positives de correction à la marge visent surtout à dissimuler à quel point le projet de loi entend ne rien changer au fond. Deux exemples :

  •  Il permet à l'activité de « fourniture de services d'investissement à la clientèle » ainsi qu'à celle de « tenue de marché sur instruments financiers » de rester au sein de la banque commerciale. Comme toutes opérations sur les marchés financiers s'effectuent, par construction, avec une contrepartie, relève Finance Watch, il sera aisé de requalifier cette contrepartie en « client  » et, de ce fait, d'inclure la quasi-totalité des activités de négoce sur le marché dans ces catégories. Ainsi, l'activité de négoce de produits dérivés ne sera pas touchée par la réforme sous prétexte que les transactions sont nécessairement réalisées avec une contrepartie baptisée « client  ».
  • Second exemple, le projet de loi prévoit la séparation de « toutes opérations impliquant des risques de contrepartie non garantis vis-à-vis d'organismes de placement collectif à effet de levier ». il s'agit là des tristement célèbres Hedge funds qui, utilisant massivement le crédit bancaire pour spéculer, ont eu une grande responsabilité dans la crise financière de 2007-2008 et ses suites. Finance Watch signale que le point fondamental réside ici dans la notion de « risques de contrepartie non garantis » car les crédits de ce type sont toujours montés avec des garanties, de sorte que cette disposition exempterait de facto l'activité de prêt des banques aux Hedge Funds.

Le projet de loi prévoit aussi de réduire « l'aléa moral » (10) que constitue le fait que les banques prennent des « risques excessifs » car se croyant à l'abri de tout risque de faillite du fait de l'obligation par l'État d'intervenir pour empêcher sa réalisation.
Il envisage de faire supporter d'abord par les actionnaires les pertes d'une banque aidée par les pouvoirs publics, ce qui est présenté comme un pare-feu incitant à diminuer la prise de risque et, ce faisant, à protéger les dépôts et les contribuables.
Le projet consacre un titre entier (Titre IV) au « renforcement des pouvoirs de l'Autorité des marchés financiers et de l'Autorité de contrôle prudentiel ». Celle-ci, dépendant de la Banque de France, pourra, nous dit-on, « peser davantage sur la gouvernance des banques en cas de défaillance d'un établissement ».
Comme le relève Olivier Pastré (11) , ce qui, en l'espèce, est salué comme une « avancée considérable », semble souffrir d'une faiblesse majeure: le manque de moyens, humains notamment.

Le projet de loi se présente aussi comme renforçant les moyens de l'État pour anticiper les crises et, prétend-il, les prévenir. À cet effet il crée une nouvelle autorité -une de plus- le Conseil de stabilité financière, chargée d'identifier le développement d'un risque systémique au sein du secteur bancaire. Il serait doté de pouvoirs d'intervention pour limiter ce risque, prétend-on, en imposant des exigences en fonds propres supplémentaires ou en encadrant l'octroi du crédit (en général) par les banques.

Ce CSF, émanation du Conseil de régulation financière et du risque systémique créé en 2010, non seulement place la régulation du système financier entre les mains des « professionnels de la profession » mais, en plus, il recourra à des critères et des conditions d'octroi du crédit - sur proposition de la Banque de France- qui renforceront l'emprise des marchés financiers sur le financement de l'économie.

Au total -et en l'état- il semble bien que ce projet de loi permettrait aux banques françaises, si concentrées et si extraverties financièrement, contre l'intérêt social national, de continuer à pouvoir bénéficier de la sécurité offerte par les dépôts réguliers des salaires, pensions, retraites, allocations sociales... pour financer des activités de prêts aux institutions financières les plus prédatrices, les opérations financières et de placements des grands groupes et soutenir la spéculation par le crédit, moyennant quelques pare-feux et interdits qui ne touchent pas à l'essentiel. En fait, rien dans ce projet de loi ne va conduire à un changement des pratiques bancaires pourtant au c?ur des difficultés systémiques.

Au contraire, l'appareillage techno bureaucratique, très loin des salariés et des citoyens, va accentuer sa pesanteur au service de la domination des marchés financiers avec l'expansion des pouvoirs de l'Euro-système sur le financement de l'économie et un rationnement accru du crédit pour l'emploi et la croissance réelle.

Pour autant, ce caractère essentiel de « non réforme » du projet de loi pourrait être dissimulé au moment de la discussion parlementaire, en février prochain, par un tapage médiatique organisé autour de quelques incitations et interdictions subsidiaires jouant le rôle d'un rideau de fumée et masquant les reculs de F. Hollande face au marché, à la BCE et aussi face au lobby bancaire qui s'est dit « soulagé » par le manque d'audace de ce projet.

--

(1) N. Dufourcq, le directeur général opérationnel de la BPI, a précisé dans une interview au quotidien Les Échos du 17/12/2012 : « Les taux de rentabilité interne des fonds propres de la BPI évolueront en moyenne de 5 à 7 % selon les fonds sur une très longue durée. C’est un niveau conforme au positionnement de CDC Entreprises qui intervient surtout sur le marché de l’amorçage et du capital-risque où la société a plus de 90 % de parts de marché. »

(2) Établissements de taille intermédiaire.

(3) KfW Bankengruppe ou Kreditanstalt für Wiederaufbau (Établissement de crédit pour la reconstruction) est une institution de droit public allemande qui fait partie des quinze premières banques d’Allemagne.

(4) Les parlementaires communistes ont beaucoup insisté sur cette carence, demandant que la structure faîtière du groupe BPI dispose du pouvoir de création monétaire, ce qui a été refusé par le gouvernement prétextant du fait que l’une de ses filiales, Oséo industrie, en dispose.

(5) « La réforme structurelle du secteur bancaire dans l’Union européenne ». Le Rapport Liikanen ou « Rapport de la commission d’experts européen sur la réforme bancaire » (appelé groupe Liikanen) est un ensemble de recommandations publiées en octobre 2012 par un groupe d’experts européens dirigé par le Gouverneur de la Banque centrale de Finlande et, à ce titre, membre du conseil des Gouverneurs de la Banque centrale européenne.

(6) Du nom d’un ancien président de la Réserve fédérale des États-Unis à qui l’on doit le « Dodd-Frank Wall Street Reform and consumers Protection Act ».

(7) Du nom de l’ancien économiste en chef de la Banque d’Angleterre, Sir John Vickers, à qui a été confiée la présidence d'un groupe d’experts qui a produit un rapport sur la réforme bancaire au Royaume-Uni intitulé « Final Report of the Independant Commission on Banking ».

(8) Opérations réalisées en rafales et à très grande vitesse par ordinateur.

(9) Finance Watch est une association internationale sans but lucratif de droit belge, créée par un député européen vert, dont l’objectif officiel est de contrer le lobbying des institutions financières mais qui n’a rien de très révolutionnaire.

(10) Cette notion essentielle dans les approches théoriques néo-libérales anglo-américaines postule qu’un agent, isolé d'un risque, se comporte différemment que s'il était totalement lui-même exposé au risque, ce qui fausserait le marché.

(11) Pastré O. : « Réforme bancaire : le combat continue », Les Échos,  19/12/2012.

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