Economie et Politique - Revue marxiste d'économie
La loi NOME illustre l’inefficacité d’une régulation marchande et concurrentielle du secteur de l’énergie. Parce que les choix énergétiques politiques, économiques et sociaux de la Nation qui ont prévalu depuis 1946 pour EDF ont été fondés sur une volonté de produire et de distribuer de manière pérenne une énergie électrique à bas coût et accessible à tous, la concurrence est aujourd’hui incapable de s’implanter en France. Les distributeurs privés d’énergie électrique ne sont pas compétitifs. Le gouvernement Sarkozy-Fillon, sur les recommandations et le contrôle de la Commission européenne, a donc pris la décision de créer artificiellement les conditions d’une concurrence en engageant la déstructuration du cœur du secteur : la production électronucléaire, quitte à en faire porter les conséquences sur les ménages et sur les entreprises, et au risque d’hypothéquer l’avenir de l’indépendance énergétique du pays. C’est l’objet de la loi NOME.
Ces directives se sont traduites en France par différentes mesures législatives qui ont profondément atteint la structure et l’organisation du secteur de l’énergie électrique.
D’opérateur public, EDF est devenue société anonyme. Ce changement de statut (3) qui a dépouillé les citoyens d’une part importante de leur propriété collective (environ 30 %), a aussi engendré une modification substantielle du cadre décisionnel de l’entreprise, de sa nature et de ses objectifs. De bien collectif assurant la satisfaction de l’intérêt général en matière d’énergie électrique, elle est devenue entreprise privée chargée d’une mission d’intérêt général. Elle doit désormais combiner cette mission avec un impératif de rentabilité annuel assurant à ses actionnaires un retour sur investissement compatible avec ceux du marché. Ce qui évidemment change tout.
En donnant aux consommateurs finaux d’électricité la possibilité de choisir leurs fournisseurs d’électricité, l’ouverture à la concurrence de la fourniture d’électricité depuis juillet 2007a cherché à implanter sur le territoire national la légitimité des fournisseurs privés d’électricité (Powéo, DirectEnergie, GDF-Suez,…).
À l’instar de ce qui a été fait pour l’entrée dans le champs de la concurrence de la Poste et des télécommunications, la création de la Commission de régulation de l’énergie a installé un gendarme national de la concurrence pour le secteur chargé de réguler le marché de l’électricité (et du gaz) et d’assurer l’accès des fournisseurs alternatifs d’électricité aux réseaux et aux transports d’électricité (et de gaz) dans le sens défini par les directives européennes.
Cette loi NOME n’est donc pas un coup de tonnerre dans un ciel énergétique serein.
Pourtant, malgré l’ouverture en grand du marché énergétique français par le gouvernement, la mayonnaise concurrentielle n’a pas pris. 96 % des usagers sont restés fidèles à EDF pour leur approvisionnement électrique. Même de nombreuses entreprises privées comme publiques (4), qui avaient opté pour les « fournisseurs alternatifs » dans le cadre de l’ouverture progressive à la concurrence du marché énergétique français, ont fait machine arrière pour rejoindre les tarifs réglementés de l’opérateur historique.
La raison en est simple. Les concurrents d’EDF ne sont pas compétitifs. Les tarifs pratiqués par l’opérateur historique sont inférieurs de 40 % en moyenne au prix du marché de gros (5) qui sert de base à l’offre électrique de ses concurrents.
Il y a deux explications principales à cela. D’une part, les grands choix énergétiques de la France ont porté sur une électricité produite à partir de l’énergie nucléaire et hydroélectrique. À l’origine de pas moins de 90 % de sa production électrique totale, ce parc nucléaire et hydroélectrique a permis et permet toujours à EDF d’échapper aux fluctuations des prix sur les marchés de l’énergie fossile pour établir sa tarification globale du kilowattheure. D’autre part, assise sur l’ambition d’une énergie accessible à tous et sur le caractère public et collectif de l’entreprise, la politique tarifaire d’EDF qui a prévalu depuis 1946, a constamment reposé sur une volonté politique de calculer les tarifs de l’électricité sur l’évaluation des coûts de production, de transport et de distribution, investissements inclus, au plus près de leur valeur réelle. Par la façon dont ils ont structuré l’offre d’électricité en France, ces choix de développement et de tarification lui assurent aujourd’hui à la fois une indépendance de sa production électrique et un tarif public parmi les moins chers d’Europe (6).
Les marchands d’électricité, qui ne sont pas producteurs, et donc dans l’impossibilité de jouer sur le niveau de production, mais revendeurs, et donc tributaires des prix de marché variables au gré de la demande d’un bien qui ne se stock pas, et qui, par ailleurs, recherchent un rendement financier à court terme de leurs actifs (actionnaires obligent !), ne peuvent donc structurellement pas s’imposer sur le marché électrique français.
Constatant l’incapacité structurelle des concurrents d’EDF à pénétrer le marché français pourtant largement ouvert à la concurrence, le gouvernement Sarkozy-Fillon, épaulé par la Commission européenne, a décidé de lever d’un cran le niveau de l’attaque contre l’opérateur historique.
Prenant appui sur les recommandations du rapport Champsaur (7) d’avril 2009, qui jettent les bases essentielles de la loi NOME, le gouvernement a délibérément opté pour la remise en cause des conditions qui assurent aujourd’hui sa puissance à EDF : la maîtrise de sa capacité de production et de vente d’une électricité de base à bas prix.
Selon les termes principaux de cette loi NOME :
1. EDF devra pendant 15 ans céder à ses concurrents au moins 25 % de la production de son électricité de base au prix du coût de revient de l’électricité nucléaire (à savoir inférieur au prix de marché). Ce prix sera de surcroît dorénavant défini par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) ;
2. Pour stimuler la concurrence, les opérateurs qui en auront les moyens techniques et financiers pourront investir dans la production d’électricité de base, y compris en partenariat avec EDF. Cet engagement de long terme des opérateurs alternatifs pourra prendre la forme immédiate de partenariats avec l’opérateur historique en fonction de leurs besoins, sur des contrats de gré à gré visant à couvrir leurs besoins en base électrique en contrepartie d’investissements industriels ;
3. Avec le renforcement de sa mission d’organisatrice et de contrôleuse du marché concurrentiel de l’électricité en France, la CRE aura pour nouvelles missions de définir le niveau des tarifs réglementés à la place du gouvernement (transmission d’un avis motivé au ministère de tutelle) et de contrôler les prix de vente d’électricité pratiqués sur le marché ;
4. Les entreprises qui avaient opté à l’ouverture du marché pour les tarifs libres, et qui ensuite s’étaient ravisées et avaient souhaité bénéficier de nouveau des tarifs régulés (TaRTAM) ne le pourront plus à compter du 1er juillet 2010. D’une manière générale, les tarifs réglementés pour les grandes et moyennes entreprises disparaîtront en 2015. Néanmoins ces dernières disposeront d’une phase de transition qui permettra progressivement un relèvement des tarifs vers les prix de marché.
À elles seules, ces dispositions législatives organisent la déstructuration du secteur de la production électrique française. Elles font de cette loi NOME, la loi énergétique française la plus importante depuis celle de 1946 qui a créé EDF et GDF.
D’ailleurs, même s’il n’en fait pas la réclame, le gouvernement ne s’en cache pas. Dans un courrier à la Commission européenne, F. Fillon lui-même pose les termes de l’enjeu : « il s’agit de donner aux fournisseurs alternatifs un droit d’accès à la production électrique de base d’EDF, aux conditions économiques du parc nucléaire, en fonction de leur portefeuille prévisionnel de clients en France, dans des conditions équivalentes à celles d’EDF ». Repris plus prosaïquement par P-F Chevet, Directeur général de la Direction Énergie Climat du Ministère Borloo : « si l’on veut que la concurrence se développe, il faut permettre aux fournisseurs alternatifs d’accéder à cette capacité de production nucléaire, qui est un bien de la Nation ».
En offrant aux opérateurs privés une rente de position tirée de la production électrique nucléaire d’EDF évaluée aujourd’hui à plus de 2 milliards d’euros par an et la possibilité d’investir avec l’opérateur historique sur la rénovation du parc nucléaire ou hydroélectrique, voire sur des projets de développement nucléaire, le gouvernement ne fait pas autre chose que déstructurer le secteur de la production électrique en affaiblissant artificiellement l’opérateur historique, dont il est pourtant l’actionnaire principal, au profit d’opérateurs privés. Ces derniers bénéficieront sans coup férir, à la fois, d’une manne financière parmi les plus rentables d’Europe sans avoir jamais investi dans l’outil et d’un accès royal au parc de production électrique français. Tandis que dans ce transfert de recettes et de propriété, EDF sera le grand perdant. Ce qui ne manquera pas de peser sur sa politique tarifaire et ses capacités d’investissement de moyen et long terme.
Le processus imaginé par le gouvernement est donc bien une reconfiguration structurelle du secteur de la production électronucléaire dont la seule finalité demeure idéologique : installer la concurrence dans un secteur où elle ne se justifie pas économiquement.
Il va sans dire que cela aura d’énorme conséquences en matière de tarification de l’électricité. Même si le gouvernement et la commission européenne s’en défendent, la démarche ouvre officieusement la voix à la fin de fait des tarifs réglementées pour les particuliers. Pour deux raisons essentielles.
Tout d’abord, parce que ces tarifs régulés seront alors déterminés sur la base d’un coût global de production d’électricité de base supérieur à ce qu’il est aujourd’hui du fait de la perte de ressources d’EDF. Il faudra bien en effet que la SA EDF répercute ces pertes quelque part, qu’elle équilibre ses comptes, et parce qu’elle est dorénavant entreprise privée, qu’elle dégage un profit et rémunère ses actionnaires. Or compte tenu de la nature de la production et de l’outil, il n’y a pas 36 moyens de le faire : seront impactés ou bien les personnels d’EDF, ou bien les sous-traitants d’EDF, ou bien la qualité de service rendu par EDF, ou bien les tarifs d’EDF. Et comme ces tarifs sont parmi les plus bas d’Europe, il y a fort à parier qu’ils y contribueront pour une bonne part !
Ensuite, en ouvrant le droit d’investissement dans le parc de production électrique aux fournisseurs d’électricité, il est bien évident que ces opérateurs privés exigeront un droit de retour sur investissements. Il faudra alors bien le prendre quelque part. Et là aussi les possibilités sont connues : ou bien en augmentant le droit d’accès en volume à la base électrique, ce qui renforcera l’affaiblissement d’EDF, ou bien par une augmentation des tarifs proposés aux usagers (8), ou bien avec les deux ensemble. In fine, il y a là aussi fort à parier que les tarifs réglementés de l’ensemble des fournisseurs augmentent rapidement pour rejoindre les tarifs de marché !
D’ailleurs, tout semble être prévu dans la loi pour cette disparition, les prérogatives de la CRE sont renforcés à cet effet. Par les dispositions relatives aux nouvelles missions de la CRE, cette dernière sera, non seulement, la nouvelle maitresse des prix réglementés en lieu et place du gouvernement, mais elle sera chargée, en plus, d’une part, de gérer les demandes des opérateurs privés d’accès à la base électrique, et d’autre part, d’élaborer une méthode de calcul permettant de calculer le rapport prix/coût de la production électrique qui ne les pénalise pas mais au contraire les enracine sur le marché.
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